Regleringar av finanssektorn har varit en stor samhällelig diskussion åtminstone sedan finanskrisen 2008-09. Hur har regleringarna fungerat historiskt i Sverige? Anders Ögren, ny professor i ekonomisk historia i Uppsala, studerar regleringarna av banker i Sverige från 1822 till 1921 i en artikel och har ttt tydligt svar: "regulations were often influenced by banker interests rather than by macroeconomic rationale, to the extent that banking legislation was an endogenous part of the banking business." Bocken till trädgårdsmästare helt enkelt!
Vilket förvissso inte verkar ha varit unikt för Sverige. I USA rådde ungefär samma system, där bankernasägare var både aktiva politiker och som organiserat intresse en viktig påtryckningsorganisation (White 1982). Men Sverige är ett särskilt intressant case att studera, säger Ögren, eftersom affärsbankerna var en viktig del av landets ekonomiska modernisering, som föll väl ut (Hansson och Jonung 1997; Ögren 2009). Sverige var ett sent utvecklat land, men det gick snabbt, och ett system av inhemska affärsbanker byggdes upp som en del av processen. Där finns det ju en intressant paradox: ett banksystem som styrs av snäva intressegrupper, men samtidigt, i alla fall på makronivån, en positiv utveckling. En paradox som förvisso knyter an till en bredare sådan, som jag rört vid i samband med min bok Världens jämlikaste land? Jag visar i min bok att Sverige var ett väldigt ojämlikt och plutokratiskt samhälle under industrialiseringsfasen ca 1870-1910, men samtidigt, som nationalekonomen Erik Liss påpekat i en kommentar på Smedjan.com, så genomfördes en rad ekonomiska reformer som öppnade upp ekonomin och på sikt antagligen var bra för alla. Kombinationen av plutokrati och positiva reformer är intressant, och kanske motsvaras i finanssektorn av det som Ögren studerar?
Ögren använder Analytical Narratives-metoden från Bates, Greif, Levi, Rosenthal och Weingast 1998 och 2000 för att studera frågan. Han definierar en "regulatory regime" som: "the elements of regulations and supervision concerning the financial system points in a general direction", och dessa är alltså relaterade till det mer övergripande politiska klimatet.
Riksdagen under 1809 års konstitution var så förmånlig för adeln och riddarhuset att Ögren menaratt mankantala om "regulatory capture".* Riksdagen kontrollerade Riksbanken och därmed den formella kreditmarknaden, men bristen på krediter framför allt på landsbygden gjorde att det blev tillåtet att starta lokala sparbanker. (s. 5) År 1822 tillsatte kungen, med avseende på bristen på krediter, en kommittée för att studera framtiden för det svenska penningsystemet och kreditmarknaden. Man debatterade också rätten att starta affärsbanker och för affärsbanker att ge ut sedlar. Bondeståndet och prästeståndet var båda starkt positiva till alla förslag som kunde öka utbudet av krediter. För rika personer var en bankexpansion lockande som en investeringsmöjlighet. 1824 förklarade riksdagen att affärsbanker skulle få starta fritt och ge ut sedlar. Detta gjordes så att Kronan, inte riksdagen, förklarades ansvarig för bankregleringen, vilket Ögren menar berodde på att adeln ville se till så att inte präster, borgare och bönder skulle kunna enas mot adeln och minska bankernas handlingsutrymme. Kronan utfärdade också bankernas undantag från (den bibliskt influerade) ocker-lagstiftningen som begränsade räntan till 6 procent. (s. 6) I 1830-talets riksdagsdebatter om affärsbankerna var adel och bönder på olika sätt för, medan det fanns en del kritiker i borgarståndet, framför allt från borgare som drev andra typer av finansiella företag. Adeln och prästerna, som båda tog emot skatteintäkter till skillnad från bönderna och borgarna som betalade, var skeptiska till allt för stor privat sedelutgivning om den skulle leda till en inflation som skulle urholka deras skatteintäkter. (s. 7) För bönderna på riksdagen 1840-41 var det viktigt att kunna betala sina skatter inte bara i Riksbankens sedlar utan också i privatbankssedlar. Adeln var däremot -- inkonsekvent med tanke på deras stöd för privat sedelutvigning -- negativa till att få skattebetalningar i privatbankssedlar, eftersom de var oroliga för inflation.
1842 pressades kungen till att fundera på stora inskränkningar av de privata bankernas handlingsutrymme. En stor plan för nya regleringar lades fram men den genomfördes aldrig, och Karl XIV Johan dog 1844 och lämnade över till Oskar I som inte hade samma maktpolitiska perspektiv på konkurrensen mellan Riksbanken och privatbanker. På 1850-talet drev riksdagen genom att man skulle starta s.k.filialbanker, privata banker i landsorten, på orter där ingen affärsbank redan fanns, men kontrollerade av Riksbanken. På 8 år etablerades 19 filialbanker; det stora intresset indikerar på den uppdämda efterfrågan på banktjänster.
1857 drabbades Sverige av en internationell finanskris, mot vilken Riksbanken reagerade genom att agera som Lender of Last Resort för kreditmarknaden. Den stora banken Skånes Enskilda Bank räddades från bankrutt ("facing a run for note redemption") i en statlig intervention. Bönder i riksdagen klagade på räddningsaktionen som, påpekade de, stred mot lagen att staten inte skulle hjälpa privatbanker.
Den nya tvåkammarriksdagen som öppnade 1866 hade en förändrad klassbas jämfört med ståndsriksdagen på så sätt att den inte var lika groteskt oproportionerlig i sin representation av de skattemottagande grupperna präster och adelsmän. (s. 10) Samma riksdag som beslutade om representationsreformen, 1862, tog också en viktig ny banklag, som i hög grad stämde överens med böndernas krav. Banker blev nu tvungna att växla in sina egna sedlar till riksbankssedlar, i alla fall inom sex månader. Man liberaliserade nu processen för att få och förnya sitt tillstånd för att driva affärsbank. Detta blev nu mer eller mindre en formalitet. Filialbankerna omreglerades och försvann över 1860-talet. Lagen om ocker avskaffades i praktiken efter 1864. Viktiga bankirer blev riksdagsmän men var inte lika inflytelserika som före representationsreformen.
1878-79 drabbades Sverige av ännu en bankkris, och även denna gång öppnades ett "window of opportunity" för att debattera bankregleringar. Affärsbanker kritiserades nu, inte minst utifrån att den viktiga Stockholms Enskilda Bank, Wallenbergarnas bank, räddades av staten efter att ha mött en bank run. Bankkommittén 1883 gjorde nya rekommendationer om Kronans inflytande över Riksbanken och ett förslag om ett monopol på sedelutgivning för RB. Skatten på privatbankssedlar höjdes flera gånger mellan 1887 och 1893, men Riksbankens monopol och ökade politiska kontroll genomfördes först 1896-97. Bankirerna organiseradesig 1880 (vad som idag heter Bankföreningen) just för att kunna påverka politiken och debatten. (s. 12)
1897 började en ny epok i bankregleringens historia, med Riksbankens monopol på sedelutgivning och affärsbankerna tvingades ta ut sina sedlar ur cirkulation senast 1906. Nu blev unlimited liability banks, personligt ägda banker, och limited liability-banker, snarare aktiebolag, behandlade på samma sätt politiskt. 1903 kom en ny banklag, men efter 1907 års finanskris arbetades regleringarna om mer grundligt, i banklagen 1911. Man eftersträvade nu större banker vilket också existerande bankirer gillade eftersom det skulle minska konkurrensen, och man tillät nuaffärsbanker att handla med aktier. Kapitaltäckningskravet i 1911 års lag var att banken var tvungen att ha 20 procent motsvarande sinainlån. Av dessa 20 procent kunde 75 procent hållas i obligationer medan i alla fall en fjärdedel skulle vara i kontanter. Det betyder att man egentligen bara krävde en kapitaltäckning på 5 procent i kontanter. När en boom och inflation på 1910-talet ökadekravet så ändrades det 1917 så att banker som hade fem miljoner SEK inte behövde leva upp till 5 procentskravet. "It was also the bankers who pushed through their design for the toxic asset fund that was adopted in relation to the crisis in 1921/22 (Ögren, 2017). It is clear that the policies and their amendments favoured big banks, and given the obvious political influence of the active group of bankers behind these policies, it seems as if their interest really was taken as ‘being of use to the Country’." (s. 13-14) En slags "vad som är bra för General Motors är bra för Amerika"-logik.
En slående förändring i det svenska banksystemet på 1910-talet är att antalet kontor per bank gick i taket, från färre än 5 vid 1900-talets början till 35 år 1920. 1800-talets bankpolitiska tänkande hade varit att varje bank bara skulle vara aktiv i sitt egna lokalområde och där i princip ha ett monopol. På 1910-talet gick man mer över till systemet som vi har idag, med regionala och nationella banker som är aktiva med kontor på en mängd platser. (s. 15)
Som figur 3 visar så ökade bankernas aktivitet vad gäller in- och utlåning kraftigt från 1860-talets slut, och nästan linjärt hela vägen upp till 1910.
Bankernas kontantreserver minskade mycket kraftigt från och med 1860-talet: mellan 1834 och 1860 var reserverna 20-50 procent av utlåningen, men efter 1867 sjönk täckningen ner till 10 procent i slutet av 1870-talet och 5 procent från 1880-talet och till 1910-talet.
Ögren sammanfattar utvecklingen som följer. Perioden 1831-1922 kan delas in i tre distinkta regleringsregimer, var och en associerad med sin tids starkaste intressegrupp. Från 1824 till 1863 dominerade adeln riksdagen och de gjorde banklagar som gjorde det svårt att etablera nya banker (dvs konkurrensbegränsning), skapade lokala monopol, men hade stora kapitaltäckningskrav. Regimen gav stora profiter till bankägarna men höga kostnader för de som använde banker.
1864 var ett märkesår i övergången till ett affärsbankssystem, det blev lättare att få tillstånd att starta en bank, och en formalitet att förlänga sitt tillstånd. Bankirerna dominerade inte längre parlamentet utan skapade sin egen organisation.
Krisen 1907 ledde till en ny regleringsregim, införd i och med 1911 års banklag, resultatet av en kohandel mellan staten och storbankernas representanter. Fördelarna för bankirerna var konkurrensbegränsning samt att affärsbankerna fick rätt att handla med aktier; nackdelen var kapitaltäckningskravet, men genom lyckat lobbyarbete skars detta i praktiken ned högst betänkligt; "banking interests were strong in their influence over not only the regulations themselves, but also their interpretation and enforcement to their advantage". (s. 18f)
Referens
Anders Ögren (2019): The political economy of banking regulation: interest groups and rational choice in the formation of the Swedish banking system 1822–1921, Business History.
Fotnot
* "Not only did votes of the nobility count twice in each Parliamentary committee responsible for preparing the legislative proposals, the chair was also a representative of the nobility. The peasantry, on the other hand, was not allowed to take part in such committees at all. Most Cabinet Ministers, representing the Crown as government, were also taken from the nobility" (s. 5)
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar