Ekonomiska och sociala effekter av folkskolans införande

 

 Södermalmsskolan i Sundsvall, uppförd 1956. Okänd fotograf, fotografi från Sundsvalls museum via Digitalt museum, licens CC-BY.

 

 

detta är inlägg två i serien om nationalekonomiska kausala studier av tidig välfärdspolitik

tidigare inlägg: barnhälsa på 1930-talet

 
--

På 1930-talet var den obligatoriska skolgången bara sex-sju år lång (det varierade per kommun), och bara en femtedel av ungdomarna gick vidare från folkskolan till läroverk eller annan högre utbildning. De andra fyra femtedelarna började förvärvsarbeta vid 13-14 års ålder, och den svenska befolkningen var på 30-talet rejält lågutbildad med dagens mått mätt: bara 1 procent av de vuxna som befann sig i arbetskraften hade en universitetsexamen. [1] Folkskolan var också uppdelad, från en inriktning mellan mer akademisk och mer praktisk inriktning vid 11-13 års ålder, och de som gick vidare i skolan efter 14 års ålder fick också välja mellan det akademiskt inriktade läroverket och den mer praktiska realskolan.

Under 1950- och 1960-talet avskaffades detta uppdelade skolsystem och man införde istället en nioårig obligatorisk folkskola -- som alltså förlängde skolplikten med 1-2 år -- utan segregation mellan akademiska och praktiska linjer före 16 års ålder.

Man kan förvänta sig att detta bidrog till att jämna ut livsvillkoren för svenska ungdomar: att senare dela upp mellan akademiskt inriktade och praktiskt inriktade, och skjuta upp när man fick fatta sitt beslut om vilken inriktning man ville ha, borde försvaga bandet mellan dina föräldrars utbildningsnivå och klasstillhörighet, och vilken bana du själv hamnar på.

Ungefär detta var också vad nationalekonomerna Costas Meghir och Mårten Palme fann i en inflytelserik artikel publicerad i American Economic Review år 2005. Deras utvärdering av reformens effekter bygger på det faktum att reformen inte genomfördes i alla kommuner samtidigt, utan rullades ut efter hand. De har data på föräldrars sociala bakgrund, ens IQ, och ens betyg i sjätte klass för två kohorter, de födda 1948 och de födda 1953. I de flesta kommuner så var det så att de födda 1948 gick i skolan i det gamla systemet och de födda 1953 gick i det nya systemet. I en del kommuner gick dock båda kohorterna i det gamla systemet, och i en del gick båda i det nya systemet. Skillnaderna möjliggör användningen av en differences-in-differences-design. Skolstyrelsen valde inte kommuner som skulle få det nya systemet, utan strategiskt, och kommunfullmäktige fick därefter själva besluta om de ville gå med i det nya systemet. (s. 415) 1961, det första året där Meghir och Palme har skoldata, var 25 procent av kommunerna med i det nya systemet, och 1966, när Meghir och Palme har betygsdata för kohorten född 1953, så var det bara 30 procent av kommunerna som helt och hållet var kvar i det gamla systemet.

Betygsdatat för sjätteklassarna kommer från Göteborgs universitet som 1961 och 1966 genomförde undersökningar som omfattade alla 13-åringar som var födda den 5:e, 15:e eller 25:e i en månad. (s. 416) Trettonåringarna fick göra tre IQ-test och deras betyg i svenska, engelska och matte samlades in. Forskarna samlade också in deras föräldrars utbildningsnivå. Informationen om 13-åringarnas slutgiltiga utbildningsnivå hämtade Meghir och Palme från 1990 års svenska utbildningsregister, och information om inkomster och sysselsättning hämtade de från skatteregister från 1985 till 1996. Det fullständiga datasetet omfattar 10 309 svenskar födda 1948 och 9 007 svenskar födda 1953. I samplet gick 35 procent av 1948 års kohort i det nya systemet, och i 1953 års kohort, 81 procent.

För ungdomar som gick i det nya systemet blev det 2,6 procentenheter vanligare att läsa vidare bortom de obligatoriska åren. Detta drivs helt av ökad skolbenägenhet för de med lågutbildade fäder, definierat som fäder som själva bara gått i obligatorisk (6- eller 7-årig, i deras fall) folkskola. (s. 418) Särskilt gäller detta de som hade hög IQ (enligt testet när de var 13) men lågutbildade fäder. Även för inkomster 1985-1996 var effekterna större för de med lågutbildade fäder: överlag var den positiva effekten på ens inkomst bara 1,42 procent, och strax utanför statistisk signifikans enligt 90 procentskriteriet, men för de med lågutbildade fäder var effekten på inkomst 3,4 procent och starkt signifikant. För de med högutbildade fäder, vilket är 17 procent av samplet, var däremot effekten på inkomster negativ! Meghir och Palme menar att detta beror på att deras tillgång till läroverket inte längre var så självklar som i det tidigare, mer sorterande systemet. (s. 419) I slutsatserna säger de att de asymmetriska effekterna, med mest positiv effekt för de från lågutbildad bakgrund, bör ha ökat den sociala rörligheten. (s. 422)

 

Nationalekonomerna Martin Fischer (Karolinska institutet), Gawain Heckley (Lund), Martin Karlsson (Duisburg-Essen) och Therese Nilsson (Lund) återgick år 2022 i en artikel till frågan om skolreformens effekter. Medan Meghir och Palme använde Göteborgsforskarnas undersökning med 10 procent av kohorterna födda 1948 och 1953, så använder Fischer et al administrativa data för hela dessa kohorter. Med ett sample om 211 582 personer istället för runt 20 000 som i Meghir och Palme så får de väldigt lika resultat, huvudsakligen: en liten positiv effekt på inkomsterna (1,5 procent kontra 1,4 procent hos MP, och statistiskt signifikant med det större samplet) och 0,259 fler år av utbildning, att jämföra med 0,298 år hos MP. Däremot så faller den negativa effekten för folk med högutbildade fäder bort.

Fischer et al pekar på ett problem med utbildningsmåttet som Meghir och Palme, liksom många andra, använt. Det bygger på en uppgift om en persons högsta utbildning -- högstadium, gymnasium, högskola, osv -- och en schablon om hur många år det omfattar -- 9, 12, 15, osv. Fischer et al menar att verkligheten är mer komplex än så, att detta mått missar yrkesutbildning såväl som realskoleutbildning. De föreslår istället ett mått som inte bara kollar på ens högsta utbildningsnivå utan på varje utbildning man gått, och lägger ihop åren för de olika utbildningarna. Med detta mer omfattande mått blir den uppskattade effekten av reformen på folks utbildningsnivå större: 0,464 år överlag, och 0,501 år för de med lågutbildade fäder. (s. 815) Det nya utbildningsmåttet visar att det inte är tillrådligt att, som ett par studier gjort [2], använda den svenska utbildningsreformen som en instrumentvariabel för folks humankapital. (s. 817-818)

Däremot så kvarstår, som sagt, inte den negativa effekten på inkomster för de med högutbildade fäder, och Fischer et al gör en del detektivarbete för att reda ut varför denna differentierade effekt uppträder i Göteborgssurveyn men inte i populationsdata. (s. 815-817)

Vad säger då dessa två studier om folkskolereformen som en del av välfärdsstatens historia? Överlag så skulle jag säga att reformen utifrån dessa studier var väldigt lyckad, sett till vad man ville åstadkomma. Reformen ledde till en mer utbildad befolkning, med högre inkomster (även om den skattade effekten är liten), och dessutom så jämnade den ut livschanserna mellan de med högutbildade och de med lågutbildade föräldrar.



referenser
Martin Fischer, Gawain Heckley, Martin Karlsson och Therese Nilsson (2022) "Revisiting Sweden's comprehensive school reform: Effects on education and earnings", Journal of Applied Econometrics.
Costas Meghir och Mårten Palme (2005) "Educational reform, ability, and family background", American Economic Review.

fotnoter
[1] Om utbildningsnivån år 1930 se SCB (1936) Folkräkningen år 1930.
[2] Black, Devereux och Salvanes (2005, AER) om socialt arv av humankapital, Brunello et al (2013, JLE) om utbildningsnivå och fetma, Lundborg, Nilsson och Rooth (2014, AEJ: Applied) om effekter av ens föräldrars utbildning på ens sociala utfall.

Vad säger den ekonometriska litteraturen om den tidiga välfärdsstatens effekter? Fallet barns hälsa på 1930-talet

Det finns vid det här laget en rad ekonometriska studier av effekterna av olika välfärdsreformer som infördes på 1930-40-50-talen: integrationen av folkskolan, införandet av gratis skollunch, och så vidare. Dessa studier är skrivna i traditionen av "trovärdighetsrevolutionen" i nationalekonomi och syftar i varje enskild studie till att bedöma effekten av intervention x på utfallen y och z, inte till att förklara variationen i y och z i största allmänhet. Jag tänker göra en liten serie blogginlägg om några av dessa studier, med en underliggande frågeställning som är: vad säger egentligen den nya kausala litteraturen om välfärdsstatens historia? Det finns ju en helt separat litteratur som mer använder kvalitativ, historisk metod -- eller kanske lite enklare statistisk metod med ett antal länder i en panel -- och arbetat med att diskutera frågor som: när utvecklades den svenska välfärdsstaten? Och: hur distinkt var den svenska välfärdsstaten från andra länders, t ex Storbritannien, Tyskland eller USA? Var det en socialdemokratisk välfärdsstat? De kausala policyutvärderingarna som nationalekonomer gör relaterar inte till denna välfärdsstatslitteratur, men jag ska försöka dra några slutsatser, i senare inlägg, om vad för slutsatser välfärdshistoriker kan dra av nationalekonomernas studier.
 

--


I oktober 1931 införde den svenska regeringen, oroad över att barnadödligheten slutat falla, ett nytt system för att arbeta med små barns hälsa. Fram till 30 juni 1933 inkluderades de nyfödda i ett system av information, stöd och övervakning, inklusive uppmuntran till amning, ett medvetet hälsoarbete, och en hälsosam kost. Den genomsnittliga bebisen med i projektet besökte en vårdcentral 2,8 gånger och besöktes av sjukvårdspersonal 3,9 gånger. (s. 1140) [1] Allt detta -- jag hade aldrig hört talas om experimentet innan -- hämtar jag från nationalekonomerna Sonia Bhalotra (Warwick), Martin Karlsson (Duisburg-Essen), Therese Nilsson (Lund och Nina Schwarz (Duisburg-Essen) som 2017 och 2022 publicerade två artiklar som kvantitativt utvärderade utfallen av 1931 till 1933 års barnhälsopolitik.
(Jfr SOU, “Kungl. Medicinalstyrelsens Utlåtande och förslag Angående Förebyggande Mödra och Barnavård,” Statens Offentliga Utredningar 1935:19.)

I artikeln från 2017 visar de att barnadödligheten minskade med 24 procent (!) och dessutom minskade de omfattade barnens framtida risker för kroniska sjukdomar. I artikeln från 2022 vidgar de perspektivet från hälsoutfall till utbildning och ekonomiska utfall. Det finns sedan 1960-talet en stor nationalekonomisk och läkarvetenskaplig forskning som visar att de förhållanden som man lever i under ens tidiga år -- och för den delen i mammas mage -- påverkar ens framtida hälsa och intelligens, så det finns skäl att tro att en hälso-intervention som den svenska från 1931-33 kan förbättra bebisarnas framtida ekonomiska ställning. [2]

Deras dataset omfattar 25 000 personer som föddes 1930-1934 i 114 samplade landskommuner och fyra samplade städer. Politikerna skickade inte det nya programmet specifikt till kommuner som hade större problem med barns hälsa, och Bhalotra et al menar att "program variation across birth cohort and birth parish is quasi-experimental" (s. 1142); det är förstås viktigt här att ifall man omfattades av programmet eller inte, inte bara påverkades av vilken kommun man föddes i, utan också precis när man föddes 1930, 1931, 1932 och 1933. I datat finns alltså personer från alla omfattade kommuner av båda typerna: barn som omfattades, och barn som inte omfattades. Bhalotra et al har själva samlat in födelseinformationen och skoldatat, och länkat dessa till administrativa data om senare ekonomiska utfall för dessa individer. Av de 25 000 födslarna lyckades de länka 66 procent till skoldatat, 86 procent till 1970 års folkräkning och 65 procent till skattedata. De kausala slutsatserna bygger på att de jämför de barn som föddes så att de omfattades av programmet 1 oktober 1931-30 juni 1933, med de barn som föddes just därinnan eller därefter.

De omfattade barnen gjorde bättre ifrån sig i skolan: i fjärde klass fick pojkarna 0,1 standardavvikelsers bättre betyg, medan för flickorna effekten bara uppträdde i toppen av distributionen; flickor fick en 12,4 % större chans att hamna i den översta femtedelen av betygsfördelningen. Just att tillhöra den översta femtedelen var särskilt viktigt i Sveriges 1930-tal, säger Bhalotra et al, med tanke på att det var just 20 procent av folkskolebarnen som gick vidare till det vid denna tid mycket prestigefyllda läroverket. För flickor omfattade av programmet blev sannolikheten att gå till läroverket 3,5 procentenheter högre. Flickorna som omfattades var vid 36-40 års ålder 5,3 procentenheter mer benägna att förvärvsarbeta, 7,6 procentenheter mer benägna att ha ett heltidsjobb, och tjänade 19,5 procent mer än de icke omfattade. Detta drevs framför allt av att de omfattade kvinnorna blev mer benägna att ha högprestigejobb till exempel inom bank och administration. [3]

Bhalotra, Karlsson, Nilsson och Schwarz menar att deras resultat är policyrelevanta också idag, och att de visar att relativt billiga, lågteknologiska interventioner i barnhälsa kan ge mycket hög avkastning genom interventionens effekter på folks hälsa och humankapital. (s. 1140)

Ur ett välfärdsstatshistoriskt perspektiv kan man då väl säga att studien visar att 1930-talets socialpolitik kunde ha stora positiva effekter på folkhälsan och samhällsekonomin. Men ur det politisk-historiska perspektivet är det pikant att programmet inleddes hösten 1930: konventionellt börjar mycket av den välfärdsstatshistoriska forskningen hösten 1932, när Socialdemokraterna vinner valet och ingår i allians med Bondeförbundet, den berömda "kohandeln" som började ett långt socialdemokratiskt maktinnehav. Här har vi alltså en lyckad välfärdsstatsreform som startade hösten 1930 istället, under den begabbade folkpartistiska Ekmanregeringen. Bhalotra et al säger inget om vilka politiska krafter som var drivande bakom reformen, och spontant så misstänker jag en professionsförklaring a la Theda Skocpol -- socialmedicinare, framför allt -- snarare än en partipolitisk förklaring. Den relativa vikten för de olika förklaringarna kan jag komma tillbaka till i senare blogginlägg i serien.



referenser
Sonia Bhalotra, Martin Karlsson, Therese Nilsson, and Nina Schwarz (2022) "Infant health, cognitive performance, and earnings: Evidence from inception of the welfare state in Sweden", Review of Economics and Statistics.

fotnoter
[1] Programmet hade också ett antenatalt program, alltså gentemot gravida kvinnor. Bhalotra et al hittar inga effekter av det antenatala programmet, varken på hälsoutfall eller på ekonomiska utfall, se s. 1140.
[2] Så här introducerar Bhalotra et al denna litteratur: "Infancy is a period of rapid neurological development: the brain doubles in size in the first year, and by age three it has reached 80% of its adult volume (Nowakowski, 2006). Brain growth is sensitive to nutrition and infection. It is estimated that 85% of calorie intake in infancy is used to build brains, and severe or repeated infections in infancy may divert nutrients away from brain development (Finch & Crimmins, 2004; Eppig, Fincher, & Thornhill, 2010). Moreover, the release of inflammatory molecules during infections may directly impact the developing brain by changing the expression of genes involved in the development of neurons and the connections between them (Deverman & Patterson, 2009). Thus there are biological mechanisms for causal effects of infant health on cognition.
The biological mechanisms may be reinforced as follows. Individuals carrying an improved cognitive endowment from infancy may make greater investments in education, receive reinforcing investments from parents (Bhalotra & Venkataramani, 2013; Yi et al., 2015; Adhvaryu & Nyshadham, 2016; Almond, Currie, & Duque, 2018), and compete more effectively for state investments in education (which, we will argue, played a role in the context we study). If the interventioneligible cohorts exhibit higher human capital attainment, and, if there is sufficient demand for the acquired skills, we may expect them to have higher earnings." (s. 1138)
[3] Det ligger lite vid sidan av fokuset för det här blogginlägget men de gör en mycket intressant undersökning om bestämningsfaktorerna bakom kvinnornas ökade förvärvsarbete, och ökat förvärvsarbete i prestigejobb specifikt. De använder shift-share-instrument och visar att i kommuner där jobb i sektorer där många kvinnor jobbade, expanderade mer, så ökade kvinnors sysselsättning i prestigejobb mycket mer. Så här beskriver de bidraget på denna punkt i inledningen: "Previous work has discussed changes in the relative demand for female (versus male) labor stemming from recession, war, or technological change (Elsby, Hobijn, & Sahin, 2010; Acemoglu, Autor, & Lyle, 2004; Cortes, Jaimovich, & Siu, 2018; Bhalotra, Fernandez-Sierra, & Venkataramani, 2022). We provide a new perspective, emphasizing that expansion of broad-based public services tends to raise the relative demand for female labor. This is of potential relevance to understanding prospects for women in developing countries that are witnessing large-scale expansion in the provision of schooling, public health services, and preschool centers." (s. 1141)

Den svenska arbetslöshetsförsäkringens minskade ambitioner

Så här börjar statsvetaren Joshua C. Gordon, som idag så vitt jag förstår arbetar på Statistics Canada, sin artikel från 2019 om nedskärningar i a-kassan i Sverige under 2000-talet:

"Sweden has long been known in popular culture as a beacon of social democracy. This is also present in academic work, if perhaps in more nuanced form." (s. 947)

Att förstå varför välfärdsstaten blivit så generös i Sverige har varit en populär forskningsfråga säger Gordon, och en av de mest inflytelserika teorierna om välfärdsstaten, maktresursteorin utvecklad av Walter Korpi (jfr också Refslund och Arnholtz 2022), bygger i hög grad på det svenska fallet. Så här ramar Gordon in betydelsen av sin undersökning av svensk a-kassa:

"That Swedish social democracy is not what it once was is widely recognized and uncontroversial (e.g. Thelen, 2014; Svallfors, 2015). However, most diagnoses of change in Swedish social democracy have failed to note the dramatic cuts to unemployment benefits in recent years, what these cuts mean for the country moving forward, and how this policy change is poorly captured or explained by the dominant theoretical approaches in comparative political economy." (s. 948)

Genom två vågor av reformer, säger Gordon, har en av världens mest generösa arbetslöshetsförsäkringar omvandlats till "one of the least generous in the advanced industrial world" (s. 948). I diagram 1, som jag klistrat in ovan, ser vi rika länder rangordnade efter generositeten i a-kassan år 2010, och det är slående att Sverige separerats från de länder som man brukade likna på sådana här indikatorer: Danmark, Norge, Finland med flera länder som ofta mer eller mindre karaktäriserats som socialdemokratiska välfärdsstater (se även denna artikel). Gordon visar också att nerskärningarna i a-kassan inte kompletterats med större satsningar på aktiv arbetsmarknadspolitik, vilket hade varit en kombination som man hade kunnat se som en stragi, fokuserad på "aktivering" av de arbetslösa. 

De stora minskningarna av systemets ersättningsgrad (Gordon diskuterar här inte de också viktiga förändringarna av hur många som egentligen täcks av försäkringen) strider mot  både maktresursteori och Varieties of Capitalism-teori, menar Gordon lite otydligt, och diskuterar inte i inramningen av sin artikel ifall arbetarrörelsens maktresurser i själva verket försvagades på 1990- och 2000-talen. Hans förklaring är i och för sig relaterad till det: det är känt från tidigare forskning (Rothstein 1996; Western 1997) att så kallade Ghent-system för a-kassor, alltså där fackförbunden administerar a-kassorna, stärker fackförbunden genom att locka folk intresserade av arbetslöshetsförsäkring att också gå med i facket. Men detta drag, säger Gordon, innebär också att arbetslöshetsförsäkringen politiseras och blir mer politiskt känslig.

"In Sweden, where labor’s radicalization in the 1970s provoked an employer
counter-offensive and a major shift in employer preferences—one more profound than other Northern European countries (e.g. Blyth, 2002; Anthonsen et al., 2011; Kinderman,
2016)—the unemployment insurance system became a policy target for successive right-
wing, employer-aligned governments. While this pattern of contention has become common in countries with Ghent systems (Bandau, 2017), the cuts went furthest in Sweden largely because corporatist patterns of policy making, which might constrain government reform efforts, were abandoned in the early 1990s. Swedish ‘post-corporatism’ thus represented a new opportunity structure, which left the organizationally powerful union movement to act in merely pluralist and frequently unsuccessful ways in opposition to government initiatives, especially by right-wing governments. Recognizing the dismantling of corporatism in Sweden and its connection to policy development is not novel (see e.g. Jochem, 2003; Lindvall and Sebring, 2005; Thelen, 2014), but this article traces its connection to sharp retrenchment in unemployment insurance more carefully than previous work." (s. 951)

Två saker har gjort att nerskärningarna blivit politiskt beständiga. Ett, att privata inkomstförsäkringar blivit allt mer utbredda sedan det tidiga 2000-talet (vilket diskuterats i forskning av Johan Bo Davidsson). Detta har gjort att personer med privat försäkring blivit mindre berörda av nerskärningar i den offentliga a-kassan. Två, och detta är en mer komplex och omfattande faktor:

"Sweden’s uniquely liberal immigration and refugee/asylum system has contributed to relatively high rates of unemployment or inactivity among recent immigrants (Naurin and Ohberg, 2013). This has set the stage for a shift of working-class voters from the Social Democrats to other parties of the right, particularly the anti-immigration Sweden Democrats as the latter ‘modernized’ (Widfeldt, 2008). Not only has this shift altered the class makeup of Social Democratic support in ways unfavorable to generous unemployment protection (Gingrich and Hausermann, 2015), but it has also weakened the Social Democrats electorally, leaving the center-right Alliance coalition to win successive elections and transform Sweden in intentionally ‘de-social democratizing’ ways." (s. 952)

I teori-diskusionen diskuterar Gordon varför existerande teorier inte kan förklara den svenska a-kassans utveckling. Vad gäller maktresursteorin så menar han att den fackliga anslutningsgraden fortfarande är hög, att fackföreningsrörelsen är "relatively unified" (verkligen?) och att landet har en lång historia av socialdemokratiska regeringar. Gordon medger att nerskärningarna skett under mitten-höger-regeringar, som teorin skulle predicera (Allan och Scruggs 2004), och Davidsson och Marx (2013) menar att Reinfeldt-erans nerskärningar förklaras av att den borgerliga koalitionen hade vunnit debatten om arbetslösheten. Gentemot detta gör Gordon tre mot-argument. Ett, de socialdemokratiska regeringarna 1994-2006 återställde inte a-kassans generositet, trots viss press från fackföreningsrörelsen. Två, andra länder med generös a-kassa hade långa perioder av högerregeringar utan att se nerskärningar, som i fallet med de borgerliga regeringarna i Danmark från 2001 till 2011. Tre, den kraftfullaste versionen av maktresursteorin (Huber och Stephens 2001) förklarar många policy-utfall med landets historik av vänsterregering/socialdemokratisk regering. Att Reinfeldtregeringen på bara två år kunde utmana och urholka ett så gammalt system utan att bestraffas av väljarna är därför en utmaning för maktresursteorin. "In this sense, partisanship can explain certain obvious elements of the policy history, but it cannot on its own account for the severity of the cuts in a comparative perspective, nor their resilience to pressures for reversal." (s. 952)

Vad gäller Varieties of Capitalism så förklarar VoC generös a-kassa i norra Europa med starka arbetsgivarorganisationer och starka system för yrkesutbildningar. Dessa institutioner har inte förändrats i Sverige särskilt mycket de senaste decennierna, menar Gordon. I den grad lönebildningen decentraliserats, så är det på samma sätt som i andra nordeuropeiska länder som inte skurit ner på a-kassan så som Sverige gjort. Vidare så menar Gordon att arbetsgivarna starkt drev på både för decentralisering av lönebildningen, och för nerskärningar i a-kassan; "This contrasts starkly with a vision of employers rallying to the defense of Sweden’s ‘comparative institutional advantages’, as hypothesized by early VOC theory (see Kinderman, 2016)." (s. 953) Den tredje teori som Gordon diskuterar är dualiseringsteori. Denna har ett tilltalande drag i det här fallet i det att Reinfeldtregeringen inte avreglerade LAS, trots att arbetsgivarna ville att de skulle göra det. Kan man då tolka detta som att regeringarna sedan 2006 gynnat insiders och missgynnat outsiders? Gordon menar att ett jämförande perspektiv talar emot detta: länder som Finland, Norge och Nederländerna har starkt arbetsskydd men har inte skurit ner på a-kassan så som Sverige har gjort. Dessutom så talar det emot insider-outsider-teorin att både LO och TCO var skarpt engagerade emot nerskärningarna på 1990-talet och särskilt nerskärningarna 2006-2008. Vidare så betonar dualiseringsteoretiker som Rueda (2008) att parti-motsättningarna om a-kassan minskat, men det håller inte för Sverige, t ex för reformerna under Reinfeldt.

Det fjärde teoretiska perspektivet som Gordon diskuterar är Paul Piersons "New Politics of the Welfare State". Gordon förklarar detta på ett elegant sätt:

"In this account, welfare state programs are highly resistant to retrenchment, as they come to be protected by their providers and recipients and patterns of voter risk-aversion. We should therefore expect that sharp retrenchment will only occur in specific circumstances: (i) in periods of ‘crisis’, where governments can successfully practice ‘blame avoidance’; (ii) when the benefit recipient population is weak politically; and (iii) when cuts can be made less visible (e.g. through de-indexation, drift). As Section 3 documents, conditions (i) and (iii) were present in the reforms of the mid-1990s, facilitating the sharp cuts seen in that era. They were not present, though, in the reforms of 2006–2007 (with some exception on iii). This makes that later reform experience particularly intriguing, as alluded to above. In the case of unemployment insurance, (ii) normally applies too. However in the Swedish context, the unemployed are effectively represented by a powerful union movement /.../" (s. 953-954)

Med tanke på Sveriges starka fackföreningsrörelse och kopplingen mellan a-kassan och facket, så menar Gordon att utifrån Piersons teori så skulle Sverige vara det minst troliga fallet för en stor nerskärning i a-kassan.

Gordons empiriska analys börjar med 1970-talet och hur löntagarfonderna och LAS utmanar arbetsgivarna och ökar den politiska polariseringen mellan arbetarrörelsen och borgerligheten. Arbetsgivarnas organisation SAF blir mer aktiv politiskt och avskaffar det korporatistiska systemet för att göra politik. Också i andra nordeuropeiska länder har arbetsgivarna blivit mer kritiska och politiskt aktiva, men "the rupture in Sweden was more profound (see for e.g. Pestoff, 2005; Anthonsen et al., 2011; Jahn, 2016). The particularly radicalizing experience of the 1970s meant that Swedish employers were more neoliberal in outlook and that their allies in the main center-right parties, especially the Moderates, were subsequently less willing to curtail reform initiatives due to union criticism and/or expected opposition (Blyth, 2002; Pestoff, 2005; Kinderman, 2016)." (s. 955-956).

På 1980-talet var arbetslösheten låg och Socialdemokraterna satt i regeringen, och att sänka arbetslöshetsförsäkringens generositet var ingen stor debatt. Detta förändrades med 90-talskrisen. Borgerligheten hade före valet 1991 lovat att ersätta Ghent-systemet med en obligatorisk a-kassa; detta väckte stort missnöje i arbetarrörelsen, men Bildt-regeringen lyckades genomföra ett par andra reformer i arbetslöshetsförsäkringen: "imposing 5 waiting days, reducing the maximum replacement rate from 90 to 80, increasing membership fees, abolishing the ‘endless carousel’, and cutting (and de-indexing) the benefit ceiling." Regeringen tillsatte också en utredning, där varken SAP eller facken fick plats, för att utreda förutsättningarna för avskaffandet av Ghent-systemet. Just före valet 1994 lämnade utredningen den avsedda rekommendationen och regeringen genomförde reformen, uttalat också för att försvaga facken och SAP. Denna reform avskaffades omedelbart efter valet 1994, men socialdemokraterna vredgade dock LO genom att behålla karensdagarna, ersättningstaket och de striktare kvalifikationskraven. Dessa reformer eller icke-reformer gjorde att Vänsterpartiet bröt sig bort från SAP som istället fick samarbeta med Centerpartiet. S och C genomförde senare tillsammans striktare aktiveringskrav för de arbetslösa och hårdare villkor för längre ersättningsperioder. Bland de viktigare komponenterna under periodens reformer var att ersättningstaket sänktes; S-regeringar höjde det något 2001 och 2002 men man kom fortfarande inte nära den tidigare nivån på 80 procent för de med högre löner. Detta gjorde att TCO och SACO började skapa egna privata arbetslöshetsfösäkringar; 2002 täcktes 200 000 medlemmar och 2006 500 000 medlemmar. Under 90- och tidiga 00-talet var facket delvis aktivt mot reformerna, men de flesta genomfördes ändå; i Danmark hade facken mer inflytande och reformerna blev mindre omfattande (Jochem 2003). Också i Nederländerna gällde detta.

2006 års val var speciellt på flera sätt. De borgerliga partierna samlades kring en gemensam valplattform och Moderaterna tonade ner sin nyliberala tendens; Gordon menar att detta stämde vad gällde sjukvården och pensioner, men inte för arbetsmarknaden. Den viktigaste valfrågan var sysselsättningen (Oscarsson och Holmberg 2011). Den ekonomiska tillväxten var respektabel men den öppna arbetslösheten förblev över 4 procent trots SAP:s löfte att få ner den under den nivån. Vidare så utmanade Alliansen själva begreppet "öppen arbetslöshet" och menade att den sanna nivån var mycket högre än så, om man räknade in folk i olika arbetsmarknadsåtgärder och sjukförsäkringar, som egentligen borde jobba. Alliansen lovade att deras reformer skulle ge mer till alla när fler hamnade i arbete. Gordon ger Davidsson och Marx (2013) rätt i att Alliansen vann debatten i frågan, men menar att nerskärningarna i a-kassan liknade förslag som högerpartier i övriga norra Europa lade fram, men utan att lyckas. Alliansens reformer av a-kassan 2006-2007 förändrade den på fyra sätt: minskad generositet, skarpare krav för att kvala in, hårdare krav på att söka jobb, och högre och mer differentierade avgifter för att vara med. (s. 959)

Gordon betonar den fjärde komponenten särskilt. Den reformen hade Alliansen arbetat fram till sitt valprogram 2006 och den var nära vad Svenskt Näringsliv krävde; däremot hade man inte konfererat med LO. Facken protesterade kraftigt mot reformen och Sven Otto Littorin menar i en intervju med Gordon att man i regeringen under andra halvan av 2007 menade att en stor del av opinions-underlaget gentemot oppositionen berodde på denna fråga. (s. 960) Men så länge som inte ett av regeringspartierna hoppade av frågan så kunde inga fackliga protester lyckas, och en LO-ombudsman säger till Gordon att ‘there is only so long that you can yell at the top of your voice’. (s. 960) Intressant nog vann dock Alliansen 2010 åter igen valet och de stora opinionsproblemen 2007-08 var borta. Varför det? Gordon menar att en dubbel dualism förklarar saken. En aspekt är att många svenskar visserligen var mot reformerna men att frågan i praktiken inte var så viktig för dem eftersom de nu hade privata försäkringar; år 2010 var det 1,65 miljoner anställda som hade det. För TCO var billiga försäkringar en attraktionsfaktor för att rekrytera nya medlemmar, men de dyrare villkoren för folk i branscher med hög arbetslöshet gjorde att många LO-förbund tappade många medlemmar. Den andra viktiga dualismen var den mellan invandrare och infödda svenskar. Gordon menar att den humanitära och generösa invandringspolitiken är humanitär men

"it comes with certain costs for Swedish society, in that many of the immigrants are ill-placed to do well in the labor market upon their arrival. Lacking appropriate language skills and education, they often have difficulty getting a solid foothold in the labor market. Partly as a result, Sweden has one of the highest differences between migrant- and native-born unemployment rates in the rich democracies, one that is even more pronounced for young migrants (see Figure 4; Fredlund-Blomst, 2014; ratios of migrant- to native-born unemployment rates tell a similar story). Immigrant groups are also highly overrepresented in cash benefit recipients (social assistance primarily; Koning, 2011).
This pattern creates negative stereotypes and feelings of ‘in’ and ‘out’ groups in Swedish society, along with subtly diminished support for redistribution (Eger, 2010). What is more, though, this dynamic has helped create a highly segregated society geographically, where many recent immigrants are confined to suburban neighborhoods and patterns of ‘white flight’ occur (see Andersson and Hedman, 2016). The end result of this process is that many Swedes are divorced from the consequences and reality of unemployment or exclusion (interview with LO official and TCO official, 2015). It is in this specific, ‘ethnic’ context that Johannes Lindvall and David Rueda (2014) have likely seized on something important: that promising greater support for ‘outsiders’ has negative electoral consequences for the SAP among employed, secure Swedes. Moreover, after many working-class voters abandoned the SAP in 2006 and 2010 for the Moderates and other center-right parties, those same voters now often constitute a major base of support for the nativist Sweden Democrats (Oscarsson and Holmberg, 2011; Oskarson and Demker, 2015)." (s. 962)

De som drabbades av nerskärningarna i a-kassan var oproportionerligt ofta i demografiska grupper med föga politiskt inflytande: de unga, de deltidsanställda, och invandrarna.

"In sum, a confluence of political economic shifts has conspired to dramatically weaken the unemployment insurance system in Sweden. They are not unique to Sweden, but their explanatory power derives from the degree to which they have occurred in the country: in each area, ‘post-corporatism’, supplemental private insurance, and liberal immigration,Sweden has gone farther than other Northern European countries. In a way, then, with the exception of the supplementary insurance schemes, it is precisely the ‘vanguard’ status of Swedish social democracy that left it more exposed to dualistic tendencies subsequently. Perhaps revealing in this latter respect is that Sweden had the highest post-tax and -transfer Gini coefficient among the Nordic countries in 2014, approaching continental European levels—though it remains relatively low among all OECD countries (OECD, 2016b)." (s. 964)

I slutsatserna börjar Gordon med att peka på ett par viktiga teoretiska insikter från analysen. Ett, generösa arbetslöshetsförsäkringssystem kan vara mindre stabila (resilient) än vad de ser ut, just eftersom Ghent-systemet kopplar till arbetarrörelsens styrka, så blir det särskilt intressant att reformera det för att försvaga arbetarrörelsen. Två, korporatistisk policy-making är en viktig faktor för fackförbund som vill förhindra sådana nerskärningar i a-kassan; att korporatismen trappades ner så mycket i Sverige under 1990-talet underlättade för 90- och 00-talens reformer som inte skedde i t ex Danmark och Nederländerna som inte avskaffat korporatismen. Tre, den etniska segregationen och stora invandringen har "profoundly changed political coalitions and party systems, by siphoning off working-class voters from social democratic parties and re-orienting such parties towards more cosmopolitan, higher-income voters (e.g. Beramendi et al., 2015; Gingrich and Hausermann, 2015; Oskarson and Demker, 2015). This transformation has ultimately weakened the center-left because the
nativist parties tend to side with center-right parties intent on retrenchment in return for immigration reform—at least when the center-right is open to such cooperation." (s. 966)

Gordons slutsats för framtiden är att det är osannolikt att a-kassans generositet kommer återställas i Sverige, och att socialdemokratin står inför "considerable uncertainty" (s. 966).

 

referens

Joshua C. Gordon, "The Perils of Vanguardism: Explaining radical cuts to unemployment insurance in Sweden", Socio-Economic Review, 2019, Vol. 17, No. 4, 947–968. Läs här.

se också blogginlägget om Bremer och McDaniels artikel om socialdemokratisk nerskärningspolitik.

Hur ska man mäta välfärdsstatens omfördelning?

Hur mycket omfördelar välfärdsstaten inkomster? Eller, annorlunda uttryckt: hur mycket minskar välfärdsstaten inkomstojämlikheten? Det enklaste sättet att svara på den frågan är att helt enkelt jämföra fördelningen (t ex uttryckt i en Gini-koefficient) av marknadsinkomster, alltså före skatter och transfereringar, med fördelningen (t ex Gini) av disponibla inkomster, alltså efter att inkomstskatten dragits av och sociala transfereringar lagts till. [1] Den enklaste versionen av den justeringen, med bara justering för skatter och inte för transfereringar, har Jakob Molinder och jag gjort för Stockholm 1870, 1880, 1900, 1910, 1920, 1930, 1950 och 1970. Den justeringen syns i figuren ovan: fram till 1930 är det i princip ingen skillnad mellan de två Gini-koefficienterna, vilket visar att inkomstskatterna inte var särskilt omfördelande, men 1950 och 1970 finns det en skillnad om 5-10 Gini-punkter.

Nationalekonomen Andreas Bergh har dock i ett par artiklar argumenterat för att detta (även om man tar hänsyn till transfereringar) är ett ogiltigt sätt att mäta välfärdsstatens omfördelande effekter. I abstract till en artikel i European Sociological Review från 2005 förklarar han tydligt vilka (de fyra) problemen är med denna approach:

"This paper identifies four sources of bias  in the pre/post-approach: 1) Welfare states redistribute both between individuals and between generations, 2) Labor supply responses vary between socio-economic groups and depend on taxes and transfers, 3) The redistribution within social insurance schemes depends on the correlation between risk and income, and 4) Welfare states use public education to influence the distribution of earnings capabilities." (s. 345)

Trots dessa problem är pre/post-approachen (jag lånar Berghs formulering, bra och tydlig som den är) standard i forskningen: "The pre/post approach is the standard approach to  measuring the redistributive effect of the welfare state, see for example Kakwani (1986), Mitchell (1991),
 Stephens (1995), Korpi and Palme (1998), Solera (2001),  Bradley etal. (2003) and Moller etal. (2003)." (s. 345) Detta trots att redan Uusitalo (1985) påpekade counterfactual-problemet.

De tre tidigare studier med pre/post-approachen som Bergh fokuserar på är Korpi och Palme (1998), Bradley et al (2003) och Moller et al (2003). Alla tre bygger i huvudsak på data från Luxembourg Income Study. [2] Korpi och Palme visar att graden av omfördelning korrelerar positivt med storleken på välfärdsstatens budget, och negativt med andelen behovsprövade stöd i välfärdsstaten (den s.k. "paradox of redistribution"). Bradley et al (2003) visar att marknadsojämlikheten (som jag använder som synonymt med pre fisc) korrlerar negativt med fackföreningarnas styrka och positivt med arbetslöshet och andelen kvinnoledda hushåll. Graden av omfördelning är relaterad till politiska variabler som förekomsten av vänsterregeringar. Dessa resultat bekäftas av Moller et al (2003) som studerar fattigdom istället för ojämlikhet. Bradley et al jämför pre-fisc och post-fisc-inkomstfördelning för medborgare i åldrarna 25 till 59 år, vilket Korpi och Palme också gör, men ibland med hela befolkningne. Moller et al använder samma metod men med ett fattigdomsbegrepp som är andelen hushåll under 50 procent av median-hushållsinkomsten.

Bradley et al menar att påståendet 'that the welfare state merely redistributes income across generations is wrong', men Bergh påpekar att det motsatta också gäller: välfärdsstaten omfördelar också mellan folk i olika åldrar (och mellan samma person över livscykeln), inte bara mellan rika och fattiga. Pre/post-approachen gör dock ingen distinktion mellan de två typerna av omfördelning; Bergh menar t ex att Korpi och Palmes resultat att det finns en korrelation mellan graden av omfördelning och "the relative size of the the redistributive budget" (? hur definieras det?) inte är så förvånande, med tanke på att de där kollar på hela befolkningen, inklusive studenter, pensionärer osv. Bergh: "Using this method, purely intra-individual redistribution will appear to be redistributive even though there is no inter-individual redistribution." (s. 347) Korpi och Palme visar visserligen att deras resultat håller även om man kollar bara på personer från 25 till 59 års ålder, och Bradley et al använder den definitionen från början för att undvika livscykelproblemet, men Bergh menar att det inte räcker för att bli av med problemet -- välfärdsstaten omfördelar ändå över tid och i olika hög grad beroende på dess design. Contra Korpi och Palme menar Bergh alltså att den rangordning i omfördelningslistan som pre/post-fisc-approachen ger när man kollar på vuxna 25-59 år, inte nödvändigtvis stämmer med rangordningen i hur mycket välfärdsstaten omfördelar vad gäller livstidsinkomster. Burkhauser och Warlick (1981) menade att den årliga omfördelningen i USA var större än omfördelningen av livstidsinkomster, medan Bergh själv i en tidigare artikel visade det motsatta för Sverige. Den vanliga approachen underskattar alltså skillnaden mellan USA och Sverige i hur mycket välfärdsstaten omfördelar. (s. 349)

Punkt två av fyra handlar om arbetsutbud-respons. Bergh gör den rimliga poängen att inkomstskatter påverkar hur mycket folk jobbar -- och påverkar olika personer olika mycket. Därför kan man inte se pre fisc-fördelningen som ett kontrafaktiskt scenario för hur inkomstfördelningen hade sett ut om inte välfärdsstaten hade funnits. (s. 349) Här är Bergh helt i enlighet med den toppinkomstlitteratur som började med Thomas Pikettys papers om Frankrike år 2001 och USA år 2003, och där man kollar på pre-fisc-fördelningen men en av de huvudsakliga förklaringsfaktorerna faktiskt är den progressiva beskattningens tillväxt, som Piketty och efterföljare menar påverkat arbetsmönster och därmed också pre-fisc-fördelningen. Bergh är dock mer intresserad av skillnader mellan länder i hur pre-fisc påverkas av skatterna, och utforskar detta med en teoretisk modell. Med denna visar han att grundtrygghets-bidrag sänker låginkomsttagares arbetsutbud mer än vad inkomstersättnings-bidrag gör, och att post/pre-fisc-jämförelsen därför blir mer förvriden i länder med grundtrygghetsvälfärdsstater. (Om Esping-Andersens välfärdstypologi se här på bloggen t ex inlägg om debatten mellan Hicks och Kenworthy och Esping-Andersen, och Scruggs och Allans replikation av Esping-Andersen.) Intressant nog så har, om Bergh har rätt, alltså Korpi och Palme i sin approach en bias mot sitt eget argument! De underskattar enligt Bergh skillnaden i omfördelning mellan rika och fattiga mellan skandinaviska och liberala välfärdsstater. Däremot är det väl inte säkert att Korpi och Palme skulle köpa Berghs analys av arbetsutbudseffekterna på låginkomsttagare; Bergh citerar också Bradley et al som uttalat avfärdar den typen av argument som Bergh gör. Bergh menar att de missar att nationalekonomisk teori gör hypotesen att välfärdsstatens effekt på arbetsutbudet kommer bero på skatterna och transfereringarnas struktur.

Punkt tre handlar om socialförsäkringar och skillnaderna för jämlikheten beroende på om man har mer försäkringar genom välfärdsstaten eller mer privata försäkringar. John Stephens (1995, i Nordic Journal of Political Economy) argumenterar uttryckligen för att välfärdsstaten minskar ojämlikheten genom att minska beroendet av ett mer ojämlikt privat försäkringssystem. Bergh utvärderar detta argument med teoretiska modeller, på ett liknande sätt som punkt två ovan. Slutsatsen är att post/pre-fisc-måttet underskattar omfördelningen när höginkomsttagare har relativt lägre risk att behöva socialförsäkringarna, och överdriver den när de har relativt högre risk.

Punkt fyra handlar om hur offentliga utgifter på utbildning påverkar ojämlikheten. Eftersom utbildning tenderar att löna sig, kan välfärdsstaten öka (pre-fisc-) jämlikheten genom att erbjuda högkvalitativ utbildning gratis eller billigt så att fördelningen av utbildning i befolkningen blir jämlik. Men eftersom dagens utbildning påverkar folks inkomster med en lång fördröjning, blir det svårt att mäta effekterna på inkomstfördelningen. Sylwester (2002) menar i vilket fall att länder som lade större del av BNP på offentlig utbildning 1960-69 fick större minskning av inkomst-Ginin (eller mindre ökning) 1970-1990 än de annars hade fått. (Ett mer 2020-talsmässigt sätt att tackla frågan är att studera effekter av historisk utbildningsexpansion på individers inkomster i framtiden och se ifall folk från lägre klassbakgrund får större inkomstökningar genom utbildningsökningen, etc. Se t ex denna studie om expansionen av den svenska folkskolan 1936-37.) Bergh menar att offentliga utgifter på universitetsutbildning ökar inkomst-Ginin, men att offentliga utgifter på högstadie- och gymnasieutbildning minskar ojämlikheten, och utforskar detta med regressionsanalyser.

Slutsatsdelen börjar med att konstatera att de skandinaviska välfärdsstaterna tenderar att inta tätpositioner i ligan "länder som omfördelar mest". Berghs mer omfattande perspektiv på omfördelning syns i Figur 2 och han pekar på att pilen numrerad 3 ignoreras av post/pre-approachen.

Bergh påpekar att hans mer nyanserade analys kan leda till en viss uppgivenhet: "Perhaps the task of
 evaluating the redistributive effect of the welfare state is  simply too ambitious. Because any welfare state consists  of many different sub-systems it makes little sense trying  to pin down one single redistrivutive effect." (s. 355) En mer produktiv slutsats, säger han, är att man kanske borde fokusera på att utvärdera effekterna av enskilda program, ett i taget. Om vi vill fortsätta bedöma helheten, så måste vi arbeta mer med kontrafaktiska scenarier utifrån ekonomisk teori:

"To the extent that we still would like to know more  about the aggregated effect of the welfare state we need to acknowledge the fact that we have no unbiased data on what the situation would be like if the welfare state were not present or constructed in a very different way. Therefore, we need to make use of theoretical research regarding the counterfactual alternative. From standard economics, we have some knowledge about what would determine the income distribution in the absence of wel fare state institutions. But we also know that this is probably not a very realistic counterfactual: if the welfare
 state does not intervene to change the outcome of the market mechanisms, other interventions will take place through the family or civil society. To fully understand and appreciate the achievement of the welfare state, we need to know more about the outcome under the most likely counterfactual arrangements." (s. 356)

 

 

Referenser
Andreas Bergh (2005) "On the Counterfactual Problem of Welfare State Research: How Can We Measure Redistribution?", European Sociological Review 21 (4), 345-357.

fotnoter

[1] Detta är så klart ingen fullständig bild av ojämlikhet i levnadsstandard och konsumtionskraft heller. Framför alltså fattas, om man diskuterar välfärdsstatens effekter, tillgången till subventionerade välfärdstjänster. Detta är dock extremt svårt att mäta. Enligt en rad studier som jag länkat till här så minskar välfärdstjänsternas subventionsgrad i Sverige och Norge "inkomstojämlikheten" med 6-23 procent.

[2] Med hushållsdata justerade för hushållsstorlek med OECD:s ekvivalensskala. (s. 346)

Välfärdsstaten, omfördelningen, och fattigdom i Sverige 1988-2011

Hur mycket gör välfärdsstaten för att hålla nere den relativa fattigdomen? Stockholms-sociologerna Susanne Alm, Kenneth Nelson och Rense Nieuwenhuis börjar en ett par år gammal artikel med Giulano Bonolis argument i en bok från 2013 att "nya" sociala risker, som att vara en ensamstående förälder (! det är alltså något nytt!? Eller åtminstone nåt nytt gentemot välfärdsstaten?) [1] innebär att välfärdsstater som byggts för att hantera "gamla" (1960-tal) sociala risker inte längre är lika omfördelande. Så här sammanfattar Alm et al Bonolis argument:

"Particularly single parents are often considered as a prototypical example of a group that, along with large scale industrial restructuring and changing patterns of family formation, constitute a new social risk group. An often-prescribed remedy to new social risks is work and family reconciliation policies, as well as other forms of services that are tied to investments in human capital more generally, such as education and life-long learning. By comparison, income replacement policies—a quintessential character of the old, transfer heavy welfare state—are often considered, if not obsolete, then at least less capable to secure the needs of new risk groups." (s. 1)

Alm, Nelson och Nieuwenhuis är skeptiska mot detta argument. [2] De använder mikrodata från SCB och Hushållens ekonomi-databasen med representativa samples av Sveriges befolkning, och kombinerar detta med makrodata om de svenska välfärdsssystemen från Lyle Scruggs Comparative Welfare State Entitlements Database, CWED. 

Sverige är ett intressant fall för att studera välfärds-nedskärningarnas effekter på fattigdom i ett tvåförsörjar-samhälle av fyra skäl, säger de. Ett, Sverige var bland de första länderna att övergå från enförsörjarsamhälle till tvåförsörjar-dito, och kvinnor är mer benägna att förvärvsarbeta i Sverige än i det genomsnittliga OECD-landet; 2016-17 förvärvsarbetade 79 procent av svenska kvinnor i arbetsför ålder, medan snittet i EU15 var 62 procent. Två, i Sverige är det vanligt med singelhushåll: 2016 var 34 procent av svenskar i arbetsför ålder ensamstående och ytterligare 5 procent var ensamstående föräldrar, men motsvarande siffror för EU15 var 16 och 3 procent. Tre, 90-talskrisen avslutade Sveriges era av full sysselsättning och inledde en tid av hög arbetslöshet. "Employment has also become more precarious or atypical (Nelson et al., 2017)." Fyra, välfärdsstaten "as been subject to a slow but pervasive downsizing in recent decades, and income replacement policies have become less generous." (s. 3) Ersättningarna i socialförsäkringarna är klart lägre idag än vad de var på sin peak på 1980-talet (Bäckman och Nelson 2017), och det har även blivit svårare att kvalificera sig. Inkomstersättningsgraden i socialförsäkringarna har försämrats, men samtidigt har familjepolicies förbättrats (Ferrarini 2006) och "Sweden is also well known for its efforts in increasing possibilities
for employment more generally via universal schooling, life-long learning, and active labour market policies." (s. 3)

På individ-nivån är att vara en ensamstående mamma en av de starkaste korrelaten med fattigdom. Frågan är dock om det blivit vanligare att vara ensamstående mamma bland högutbildade höginkomsttagare. Alm et al menar tvärtom att de högutbildade i Sverige idag är mindre benägna att skilja sig än vad de lågutbildade är. Den högre utbildningen har också byggts ut kraftigt i Sverige de senaste decennierna. Halleröd, Ekbrand och Bengtsson (2015) menar i en studie om fattiga arbetande i Europa att problemet inte är låga löner utan att folk får för få timmar och därmed får en mycket låg totalinkomst. I Sverige arbetar en arbetande kvinna i genomsnitt 36 timmar i veckan (år 2010), att jämföra med 33 timmar år 1991. Detta är i sig ingen risk för låginkomstutfall, men den hög arbetslösheten är det.

HEK-datat är ett slumpmässigt sample med omkring 15 000 svenskar och deras hushållsmedlemmar, och har info om löner, skatter och bidrag, utbildningsbakgrund, invandringsbakgrund m m. Alm, Nelson och Nieuwenhuis begränsar analysen till folk mellan 25 och 64 år, så att man t ex exkluderar de flesta studenter.

Analysen är uppbyggd med ökande komplexitet, från enklare beskrivningar till mer komplexa modeller, nämligen multilevel-modeller om bestämningsfaktorer bakom fattigdom. För att förenkla tolkningar av resultaten presenterar de framför allt visualiseringar av predicerade sannolikheter. Analysen börjar med diagram 1, som jag klistrat in ovan och som visar risken för fattigdom för fyra olika grupper: par utan barn, par med barn, singlar utan barn, och singlar med barn. Vi ser att fattigdomsrisken är mycket högre för singlar än för par: på 80-talet runt 10 procent mot runt 5 procent, och idag runt 25 procent mot runt 5-10 procent. Nästa figur visar arbetslöshet per hushållstyp, och fattigdomsrisk för de arbetslösa. 2010 var 80-90 procent av arbetslösa med barn räknade som fattiga. Arbetslösheten var skyhög i mitten av 1990-talet, förstås, men även på 2000-talet var den runt 10 procent för ensamstående föräldrar, att jämföra med 6-8 procent för par samt för singlar utan barn. Diagram 3, som jag klistrat in ovan, visar att andelen av de arbetslösa som får ersättning från a-kassan (orange linje) sjunkit från 80 procent i det sena 80-talet till 40-50 procent åren runt 2010, samtidgt som ersättningsgraden sjunkit något, från 83-84 procent till runt 60 procent. Ersättningsgraden i det sena 80-talet och tidiga 90-talet var den generösaste i världen (Ferrarini et al 2012).

Regressionsanalyserna visar att den försämrade inkomstersättningsgraden och den mindre täckningsgraden i a-kassan ökar fattigdomsriskerna, framför allt för de som bor i hushåll utan någon annan person som arbetar heltid. Diagram 5, inklistrat nedan, visar detta elegant när de visar hur fattigdomsrisken för personer i de olika hushållstyperna hade sett ut 1988-2011 i tre kontrafaktiska scenarios: om ersättningsgraden hade bevarats på 1988 års nivå, och täckningsgraden hade bevarats på 1988 års nivå, eller båda. Vi ser att för singlar utan barn hade risken för fattigdom varit runt 10 procent, istället för 20-25 procent som i verkligheten. För ensamstående föräldrar hade fattigdomsrisken varit runt 15 procent istället för 25-30 procent som i verkligheten. För par gör nedskärningarna i a-kassan däremot ingen större skillnad.

Som saker som de inte täckt här, som är frågor för vidare forskning, nämner de ens arbetslöshets varaktighet, och personers rörlighet ut och in ur arbetslöshet. I slutsatserna antyder de att det inte räcker att studera familjepolitiken för att förstå utvecklingen för fattigdom och levnadsstandard för olika hushålllstyper, utan att policies som omfördelar både efter klass och kön också spelar roll (som i Korpi, Ferrarini och Englund 2013).

 

referens

Susanne Alm, Kenneth Nelson and Rense Nieuwenhuis (2019) "The Diminishing Power of One? Welfare State Retrenchment and Rising Poverty of Single-Adult Households in Sweden 1988–2011", European Sociological Review. Läs här.

fotnoter

[1] I kontexten beskriver Alm, Nelson och Nieuwenhuis det så här: "Whereas economic activity of only one spouse was the typical arrangement among couples in the immediate decades following World War II, families nowadays often rely on two earners (Nieuwenhuis, Need and Van der Kolk, 2019)." (s. 2)

[2] I förbifarten gör de ett intressant framing-argument: "Our main argument about the economic vulnerability of single-adult households in periods of high unemployment and welfare state decline may seem trivial,  but putting it up against the broader literature on dual-earner societies and female emancipation above provides new interesting perspectives." (s. 4)

Den svenska välfärdsstaten och den ekonomiska tillväxten sedan 1950

 

De spanska nationalekonomerna Luis Buendía and Enrique Palazuelos publicerade 2014 en artikel om Sverige (!) i Cambridge Journal of Economics. De menar att välfärdsstatens huvudsakliga mål är (1) full sysselsättning, (2) bättre levnadsförhållanden, och (3) minskad inkomstojämlikhet. De huvudsakliga medlen för att uppnå detta är transfereringar, välfärdstjänster, ekonomisk politik, och arbetsmarknadspolitik.

1950 till 1975 var den ekonomiska tillväxten i Sverige mycket god. Privat konsumtion växte med 3,0 procent om året, offentlig konsumtion med 4,6 procent, kapitalformationen med 4,5 procent, exporten med 6,0 procent och importen med 6,2 procent. Detta byggde ihop till en BNP-tillväxt om 3,7 procent årligen, att jämföra med 1,3 procent 1976-1993 och 3,1 procent 1994-2008. (Sverenius 1999 har också en intressant nedbrytning av BNP-tillväxten i dess olika komponenter för efterkrigstiden och 1980-90-talen.) Arbetsproduktiviteten ökade med 3,9 procent om året bland annat genom en ökad kapitalintensitet. (s. 764)

"Labour productivity growth during the period 1950–75 ascended by a total of 160%, rendering compatible the public policies that were implemented, the increase of business profits—particularly those of the biggest firms—the rise of wages and the increase of public revenues coming from taxes and contributions on firms and labour (Steinmo, 1993, pp 120–21; Glyn, 1995, pp 114–15; Erixon, 2010, pp 682–83)." (s. 764)

Industrisektorn växte snabbt under perioden oc hen rad företag blev Europaledande i sina respektive branscher -- Tetra Pak, IKEA, Electrolux, Ericsson med flera. Kombinationen av vinster i storföretagen, full sysselsättning och stora löneökningar tolkar Buendia och Palazuelos så här:

"Therefore, the growth model was a response to an accumulation pattern where corporatist relations (with strong unions and a social democratic government) made feasible a distribution of the productivity gains in compatibility with adequate profit levels that preserved employers’ expectations to sustain investment. Aggregate demand, productive supply, income distribution, market structure, and institutional consensus gave rise to a loop of virtuous relations that enhanced the reproduction of the accumulation pattern (Erixon, 1997, pp 15–18; Huber and Stephens, 2001, pp 127–31; see also
Ryner, 1998, p 105; Blyth, 2002, pp 119–25)." (s. 764-765)

De fyra pelarna av arbetsmarknaden som stöttade välfärdsstaten i detta perspektiv var enligt Buendia och Palazuelos de följande.

1. aktiv arbetsmarknadspolitik som kvalificerade arbetskraften och integrerade kvinnor i arbetskraften (Huber och Stephens 2001).
2. att den offentliga sektorn skapade jobb. Enligt Edvinssons (2005) siffror mer än tredubblades antalet offentligt anställda mellan 1950 och 1975.
3. centraliserade förhandlingar mellan arbetsgivarna och fackföreningarna
4. solidarisk lönepolitik som minskade lönespridningen mellan arbetare i olika företag och sektorer, och samtidigt var tänkt att förebygga inflation genom löneökningar till arbetare i de mest produktiva företagen (Erixon 2008).
   

Transfereringarna -- inklusive ålderspensioner, arbetslöshets- och sjukdomsförsäkringar, barnbidrag, föräldraledighet -- expanderade under efterkrigstiden, på åtminstone fyra sätt: summorna som delades ut, täckningsgraden, replacement rate (alltså hur stor del av sin tidigare inkomst man fick ut), och en minskning av hur mycket den försäkrade själv direkt fick betala för försäkringen. Transfereringarna var på 1970-talet i Sverige bland de generösaste i världen, säger de med referens till Scruggs och Allan (2006) som jag bloggat om här. Välfärdsstatens tredje pelare var de offentliga tjänsterna. Sjukvård och utbildning, men också äldrevård, barnomsorg med mera förbättrades under efterkrigstiden. Den fjärde pelaren var den ekonomiska politiken. Skattekvoten ökade från 25 procent av BNP 1955 till 41 procent 1975, och inkomstbeskattningen blev mer progressiv. 

Genom dessa fyra pelare uppnådde man sina mål. Arbetslösheten låg runt 1-3 procent under efterkrigstiden, och arbetslöshet längre än ett år var i princip icke-existerande säger de med referens till Rehn (1990). Arbetarnas levnadsstandard förbättrades mycket snabbt, och lönespridningen minskade rejält. 

Hur hängde då den ekonomiska tillväxten och välfärdsstatens utbyggnad ihop? Buendía och Palazuelos sammanfattar det i tabell 3:

En ökning av BNP med 3,7 procent om året möjliggjorde/finansierade expansionen av välfärdsstaten, och löneökningarna. Men välfärdspolitiken påverkade också den ekonomiska tillväxten:

"On the other side, given that the achievement of the welfare state’s goals made necessary an increase in public expenditures on consumption and investment, government demand became a central component of aggregate demand. Similarly, active labour market policies fostered qualification, whilst the improvement of public transfers and social services stimulated productivity growth and contributed to favourable business expectations. Moreover, social achievements enabled macroeconomic stability inasmuch as they paved the way for an agreed income distribution, preventing inflation trends that would have jeopardised the growth dynamics." (s. 767)

(För ett annat sätt att teoretisera samspelet mellan välfärdspolitik och ekonomisk tillväxt, se Hein, Meloni och Tridico 2021.) Från mitten av 1970-talet bröts den positiva rundgången mellan ekonomi och politik. Arbetarrörelsen krävde vidare utbyggnad av välfärdsstaten och högre löner även när ekonomin gick sämre, men Buendía och Palazuelos menar att det inte var detta som i sig knäckte utvecklingen. Dettta kom istället från (i) den internationella ekonomiska krisen i mitten av 1970-talet, "(ii) the change in the correlation of right and left forces" (??), och (iii) avregleringar som ledde till en bubbla och 1990-talskrisen. På faktor (ii) pekar de på att SAP förlorar valet 1976, och att facket blev mer internt splittrat när tjänstesektorn blev ledande internt (Korpi 1983, s. 230; Martin 1984, sektion 3). SAP gick högerut på 1980-talet, och på högersidan av politiken gick arbetsgivarna på offensiven, säger de med referens till Blyth (2002, s. 209-229) och Ryner (2002, s. 144-153). Vägen till krisen beskriver Buendía och Palazuelos på följande, inte odiskutabla, sätt:

"The subsequent new balance of power left its imprint on economic policies, favouring the introduction of some macroeconomic policies that were dysfunctional to the model as it had been working and precipitated the bursting of the crisis. Among them, the policies of liberalisation and economic opening exposed larger firms (already affected by the decrease in foreign demand) to further competitiveness pressures. Finally, the rapid deregulation of the financial sector in a context of low interest rates, fixed exchange rates and a tax system that incentivised borrowing, led to an increase of the credit and the creation of bubbles in the real estate sector and in the stock exchange (Whyman, 2003, p 95).
The combination of liberalisation and stabilisation policies, the slowing down of public demand and the growth of the two bubbles caused fatal errors in the functioning of the economy. When in 1990 international interest rates increased, interest rates in Sweden became under pressure, and the economy was the victim of speculative attacks. The government reacted by increasing interest rates, which became very high in real terms in a context of reducing inflation. The appreciation of the currency depressed foreign demand whilst the increase in the interest rates put an abrupt end to the bubbles and cut domestic demand. As a result, a great part of the banking system failed and had to be bailed out. A currency crisis followed the banking crisis, and faced with the impossibility of keeping a fixed exchange rate, the Swedish crown started to float in the end of 1992. The depreciation that followed put the basis for an export-led recovery, a recovery under a new accumulation pattern, since the above-mentioned events meant the dismembering of the Golden Age growth model (Ryner, 2002, pp 53, 148–51; Belfrage and Ryner, 2009, pp 268–70)." (s. 769)

70-talets ekonomiska kris och de förändrade institutionerna satte igång den kedja av händelser som orsakade 1990-talskrisen, "preventing the accumulation regime from working. As a consequence, there was a dismembering of the welfare state model, which despite some dysfunctional aspects,
had been in tune with that accumulation regime. The point of no return came with the outbreak of a deep economic crisis in 1991–93, after which a new growth pattern emerged (Glyn, 1995, p 119; Ryner, 2002, pp 152–54)." (s. 769)

Här slås man av att kopplingen mellan tillväxtregim eller ackumulationsregim* å ena sidan, och välfärdsstatens politik å andra sidan, är rejält underteoretiserad i artikeln. Gör en ekonomisk kris som den i Sverige 1991-94 ett ekonomisk-politiskt och välfärdspolitiskt skifte oundvikligt? I så fall varför och genom vilka mekanismer? Och varför skedde inte det redan med krisen efter oljeprischocken 1973?

I vilket fall så menar Buendía och Palazuelos att politiken efter 1991 var mycket olik den som förts dithän, och det kan man ju hålla med om. Sysselsättningen i offentlig sektor slutar öka, och det är den privata sektorn som får stå för jobbskapandet. Arbetsproduktiviteten växte nu mycket långsammare, 2,2 procent om året jämfört med 3,9 procent under de gyllene åren. (s. 769) Tillväxtens drivkrafter var framför allt privata investeringar (+5% om året) och exporterna (+7,3% om året). Vinsterna har ökat snabbare än lönerna, vilket också varit ett av den nya ekonomiska politikens mål (Ryner 2002, s. 155-158; Erixon 2010).

Arbetsmarknaden har förändrats i grunden, med högre arbetslöshet, fler flexibla jobb, och mindre offentliga satsningar på arbetsmarknadspolitik. De offentliga transfereringarna har blivit mindre generösa, framför allt för sjukförsäkringen och a-kassan. Allra störst har nedskärningarna varit i pensionerna. Inom de offentliga tjänsterna har självkostnaden ökat. Den ekonomiska politiken har lagts om på så sätt att statens utgifter som andel av BNP minskat, att skatteprogressiviteten minskat med mera.

Hur hänger då välfärdsstat och ekonomisk utveckling ihop sedan 1990-talet? De börjar med något ganska självklart: med lägre produktivitetstillväxt blir det mindre pengar till välfärdssatsningar. Men den viktigare effekten är, säger de, att den ekonomiska politikens nya inriktning "based on fostering profits and maintaining monetary stability (Ryner, 1998, pp 106–9; Erixon, 2008, pp 370–71; Belfrage and Ryner, 2009)" skadat välfärdsstaten vad gäller målen den fulla sysselsättningen, högre löner och minskad ojämlikhet. (s. 772)

 

Sedan statsbudgeten januari 1991, som lanserade låg inflation som det övergripande målet för den ekonomiska politiken (Lindbeck 1997, s. 1303; Huber och Stephens 2001), är den fulla sysselsättningen inte längre högsta prioritet. Inkomstojämlikhten slutade minska på 1980-talet och har ökat sedan 1994, genom minskad löneandel, ökad lönespridning och mindre omfördelning. "the welfare state’s retreat is evident and subsequently affects economic growth": lägre prioritet för sociala mål och mindre expansion av de offentliga tjänsterna minskar aggregerad efterfrågan, och "fewer social achievements" (??) hämmar produktivitetsutvecklingen, eller förbättrar inte den som de brukade göra. (Det är oklart hur. Är det genom postkeynesianska effekter a la Storm och Naastepad? Kanske.) B och P menar också att den sociala instabiliteten ökat: "Furthermore, the moderation of the distributive struggle, previously handled through consensus policies, now depend on the social dominion exerted by employers, the political framework and ideology. " (s. 773) I diagram 2 sammanfattar B och P den nya ackumulationsregimen sedan 90-talskrisen och hur den relaterar till välfärdsstaten:

Jag är inte helt övertygad av Buendía och Palazuelos artikel. De pekar förstås på intressanta fenomen och samband, men jag tycker att de kunde förklarat tydligare genom vilka mekanismer de olika delarna av välfärdsstaten påverkar och påverkas av den ekonomiska utvecklingen. Till exempel: varför skulle "fewer social achievements" hämma produktivitetsutvecklingen? Det finns också en stor svart låda i att det inte diskuteras vad för typ av jobb som skapas. Som jag ser det är de starkaste argumenten för att den liberala vändningen på 1990-talet var bra och nödvändig, att tjänsteekonomins jobbskapande kräver andra lönepolitiska och välfärdspolitiska åtgärder än vad som var kompatibelt med fordismens jobbskapande. Det argumentet genomsyrar t ex Christer Lundhs bok om arbetsmarknadens utveckling, eller Barry Eichengreens bok om Europas ekonomier sedan 1945. I och med att Buendía och Palazuelos inte tar upp sådana välkända argument, tycker jag inte heller att man kan säga att de på ett föredömligt bemöter sina motståndares bästa argument. Argumentet läggs mer fram här som skuggboxning; Assar Lindbecks artikel från 1997 där Lindbeck tydligt argumenterar för att (ny)liberal reform av den svenska välfärdsstaten är nödvändig refereras här, men de ger sig inte in i diskussion med Lindbeck. Det är slående att begreppet "fordism" inte förekommer i Buendía och Palazuelos artikel; för en artikel som diskuterar sambandet mellan ackumulationsregim och välfärdsstat är det anmärkningsvärt.

referens

Luis Buendía och Enrique Palazuelos (2014) "Economic growth and welfare state: a case study of Sweden", Cambridge Journal of Economics. Läs här.

fotnot

* Det är också lite oklart vad ackumulationsregim betyder här. Jfr van der Zwans (2014) diskussion om finansialisering som ackumulationsregim utifrån den franska reguleringsskolan. I samband med Belfrage och Kallifatides (2018) anmärkte jag däremot att jag tyckte att det var lite otydligt vad tillväxtregim och ackumulationsregim var, och skillnaderna mellan de två begreppen. Begreppet tillväxtregim har jag däremot diskuterat utifrån Bhaduri och Marglin (1990) där begreppet har en tydlig betydelse, utifrån inkomstfördelningen och var efterfrågan i ekonomin kommer ifrån.

Kyrkan och välfärdsstaten i Skandinavien

Martin Luther (1483-1546) porträtterad av Lucas Cranach d.ä. 1529, bild via Wikipedia

Luther: att tacka för/klaga på för den nordiska välfärdsstaten?

De skandinaviska länderna är lutheranska sedan 1500-talet, och byggde ambitiösa -- vissa skulle säga "universella" -- välfärdsstater på 1900-talet. Ett samband? Historikerna Pirjo Markkola (verksam i Tammerfors) och Ingela K. Naumann (verksam i Edinburgh) menar i en inledning till ett specialnummer på detta tema från 2014 att så är fallet, även om den statsvetenskapliga forskningen om välfärdsstater inte insett det:

"This Special Issue of Journal of Church and State makes an important contribution to welfare state debate and theory by countering the idea, particularly common in political science–based welfare state analysis, of the irrelevance of religion in welfare state development in the Nordic countries." (s. 2)

Deras litteraturöversikt börjar effektivt:

"Early welfare state research in the 1970 sand 1980s was well attuned to the key role of religion in the formation of modern societies, and thus also modern welfare states, developing the thesis that Protestantism in the Nordic countries had facilitated secularization and thus allowed for the state to take over the field of welfare provision. The Nordic welfare states were, in this sense, Protestant welfare states. The more contentious relationships between church and state in countries with majoritarian Catholic populations had led to delayed or residual welfare state development in continental Europe" (s. 3)

Här hänvisar de till Arnold J. Heidenheimer (1983) och Peter Flora (1983). Med forskning av Esping-Andersen, Korpi, Steinmo, Baldwin med flera under 80- och 90-talen glömdes religionen bort, menar Markkola och Naumann, och fokus hamnade på materiella intressen och skiljelinjer som välfärdsstatens formativa faktorer. På 1990-talet reviderade Kees van Kersbergen denna sanning:

"In an important study, Kees van Kersbergen demonstrated how class was not the only formative dimension in European welfare states, but how religious ethics and values as represented by Christian Democratic parties had left clear marks on the structure and content of social insurance and welfare programs in several continental and southern European welfare states. Thus, one could speak of a distinct Christian Democratic welfare state regime. However, the focus of thesewelfare state analyses that included religion was on Social Catholicism or Catholic movements; the Christian Democratic welfare state was, in this sense, a Catholic welfare state. “Religion” in European comparative welfare state studies in the 1990s became equated with Catholicism, while the perceived wisdom persisted that Protestantism in its various forms, or other religions for that matter, had played no role in the formation and development of European welfare states." (s. 4)

Efter Kersbergen har en mer jämförande forskning tagit form med företrädare som Thomas Bahle (1995, 2009), Sigrun Kahl (2005, 2006) och Bäckström, Davie, Edgardh och Pettersson (red) (2010). Vad gäller de nordiska välfärdsstaterna har Tim Knudsen (Den nordiske protestantisme og velfærdsstaten, 2000); Uffe Østergaard (“Lutheranismen, danskheden og velfaerdsstaten”, 2003), Annette Leis (Den kyrkliga diakonins roll inom ramen för två välfärdssystem, 2004) och Pirjo Markkola själv utforskat kopplingarna mellan religion och välfärdsstat. Många i denna litteratur utgår från Rokkans gamla modell över politiska klyftor från 1960-talet, där inte bara klass utan också stat-kyrka (och landsbygd-stad) ingår. Religionen spelar roll på flera olika sätt i denna litteratur:

"Sigrun Kahl, for example, points out how European welfare regimes reflect differences between Catholic, Reformed, and Lutheran social doctrines. Others argue that the role of religion in the development of the Western welfare states is not just a question of doctrine influencing policies. In particular, Philip Manow, Kees van Kersbergen, Thomas Bahle, and others have emphasized the importance of the absence of a religious cleavage in Scandinavia and the role of consensual church-state relations in allowing the expansion of public social policies. It is thus the consensual character in the relationship between the Lutheran churches and the state in Northern Europe that first made it possible for a generous Social Democratic welfare state to develop." (s. 5)

Manow och van Kersbergen har byggt den mest avancerade modellen för att ta in kyrko-stat-relationerna i analysen av välfärdsstaters framväxt, men Markkola och Naumann invänder också att deras ramverk "suffers from a certain static or instrumental approach to history and from overgeneralization" (s. 6). Mer specifikt så menar de att aktörerna i Manow och van Kersbergers ramverk bara är statliga aktörer samt de ekonomiska (fackföreningar, företag osv.) medan historisk forskning visar att kyrkor och andra religiösa aktörer i Norden var aktiva i "welfare provision" -- här pekar de på forskning av Annette Leis, Elisabeth Christensen (2006) och Pirjo Markkola själv (2000) om diakonin. Forskning om religiösa effekter på välfärdsstaten kan alltså inte bara kolla på partipolitiken utan också på andra aktörer (ref. Naumann 2006, 2012). "As the articles in this collection illustrate, the Lutheran Church was an influential voice in society in the Nordic countries and clergy were actively engaged in public discourse." (s. 6) 

Alla artiklar i deras special issue "start from a broad understanding of politics and examine public debates and discourses, rather than strictly party politics" (s. 7), och studerar debatter i tidningar, brevväxling och enskilda publikationer för att "reconstruct the positions of religious actors". En annan viktig poäng är att 1980-talets välfärdsstatsforskning -- och Esping-Andersen är den centrala personen här -- i hög grad fokuserade på socialförsäkringarna, och inte på utbildning, socialpolitik eller familjepolitik, områden fär kyrkorna var mera aktiva. Ett tredje bidrag gentemot den tidigare litteraturen är att inte se "kyrkan" och "religionen" som en enkel, förenad aktör, utan tvärtom se skillnader mellan olika typer av religiösa aktörer. I detta inkluderas också skillnader mellan olika varianter av den lutheranska doktrinen.

Redaktörerna beskriver den nordiska religiös-politiska bakgrunden så här:

"Research on the Nordic welfare state and Lutheran churches has highlighted the long history of state churches and the crucial role of the church in the historical formation of local administrations. Moreover, attention has been paid to several central teachings in Lutheran theology, such as the doctrine of work as vocation and the doctrine of the two kingdoms, clearly emphasized by the so-called Lundensian school of theology since the 1920s. Work as vocation is related to the principle of full employment in the Nordic welfare policies. This has been pointed out by Dag Thorkildsen, but Pauli Kettunen also notes “everybody’s right to follow the moral norm that everybody ought to work.” The Lutheran doctrine of the two kingdoms maintains that God rules the world through two kingdoms: the spiritual kingdom (das geistliche Regiment) and the secular or worldly kingdom (das weltliche Regiment). The spiritual kingdom is ruled by gospel and the worldly kingdom by law. In the latter, state, legislation, compulsion, and punishment are necessary instruments to uphold justice and order. Possibly, the doctrine of the two kingdoms makes the Lutheran Church open, or accepting of state welfare. The role of this doctrine appears central in the Nordic understanding of the church-state relations; however, interpretations are by no means undisputed. Over the decades, theologians, politicians, and social scientists have drawn differing conclusions regarding the significance of the secular kingdom for the Lutheran doctrine." (s. 9)

Detta är ju en väldigt intressant och viktig debatt, och de pekar på Harald Hallén, pastor och socialdemokratisk riksdagsman i Sverige, som en religiös aktör som stöttade välfärdsstatens utbyggnad, medan den norska biskopen Eivind Berggrav var motsatsen, en religiös aktör som starkt motsatte sig välfärddsstaten, som han såg som en totalitär stat som underminerar moralen och tar monopol på uppgifter som hörde hemma hos familjerna. (Här hänvisar de till forskning av Aud V. Tønnessen  i detta specialnummer och annanstans och till Jørn Henrik Petersen, Klaus Petersen, och Nils Gunder Hansens bok I himlen således også på jorden? Kirkefolket om velfærdsstaten og det moderne samfund (2006), och till Petersen, Petersen och Kolstrup i detta specialnummer. Jfr också Petersen och Petersens artikel från 2013 om "kirkefolket", som jag bloggat om här.)

Markkola och Naumann pekar också på skillnader mellan de nordiska länderna. Thorkildsen ser Sverige och Finland som en del av den högkyrkliga traditionen, men Danmark och Norge som lågkyrkliga. Reformationen var mer direkt statskontrollerad i Danmark och Norge, medan kyrkan behöll mer självständighet i Sverige och Finland. 1700- och 1800-talens nya religiösa rörelser hade olika utveckling och förutsättingar ide olika länderna: i Norge gav Dissenters' Act 1845 rätt att bilda nya kristna kyrkor och 1891 total religiös frihet för kristna och judar, i Danmark gavs religionsfrihet stegvis efter grundlagen 1849, men i Sverige och Finland gick det långsammare. " In Sweden the long conformity to Lutheran tradition was loosened in 1860 when the first Dissenters’ Act was passed, but full freedom of religion was not granted until 1951." (s. 11) Att utvecklingen mot religionsfrihet var långsammare i Sverige och Finland kopplar Markkola och Naumann till kyrkans högkyrkliga natur i dessa lädner, och de menar med Thorkildsen att Svenska kyrkan var den som var mest skeptisk mot "revivalism" och att just därför frikyrkorna blev allra starkast i Sverige, och polariseringen mellan dem och statskyrkan allra kraftigast.

 

Naumanns egen artikel i specialnumret börjar kraftfullt:

"What does religion have to do with the Swedish welfare state? “Nothing” has been the established view among social scientists. “Everything” has been the response by some scholars in recent years. Social scientists maintain that the Swedish welfare state is, in essence, a Social Democratic welfare state, its comprehensive and generous welfare provision mirroring the principles and politics of Social Democracy, which was long the dominant political force in modern Sweden. If concerned with religion at all, researchers have pointed to the absence of religious cleavages in Swedish party politics and thus their irrelevance for welfare state development." (s. 36, ref till den sista meningen är John D. Stephens 1979 och Kaspersen och Lindvall 2008)

Så här beskriver hon Esping-Andersens tes, och  hennes beskrivning pekar nog på något problematiskt i E-A med efterföljares approach:

"According to this account, core features of Swedish welfare—universalism, an emphasis on equality and public social service provision—reflect the interests and redistributive aims of the labor movement and the Social Democratic Party’s ability to forge class alliances." (s. 37)

Vad jag ser som problemet med Esping-Andersens tes här är kanske inte bristen på kyrka per se, utan på problemet när man ser socialdemokratin som en alltför homogen aktör över tid och "universalism" blir ett slags buzzword och sammanfattning för socialdemokratins (homogena) historiska strävan. Det blir ett slags teleologi med "universalism" som slutstation, snarare än "universalism" som en efterhandskonstruktion som beskriver vissa drag som utvecklats på 1930-talen och efterkrigstiden. Detta tycker jag nog att Klas Åmark rätt elegant redan dekonstruerat i sin bok Hundra år av välfärdspolitik från 2005, som snarare arbetar inifrån E-A-paradigmet än från ett kyrkoperspektiv. [1] I alla fall, så går Naumann vidare med att sammanfatta kritiken mot "the Social Democratic thesis" på ett mycket intresseväckande sätt:

"Political scientist Tim Knudsen, for example, argues that the Lutheran Church was centrally involved in creating this homogeneity in linguistic and religious terms. Further, he identifies how the historic institutional and administrative structures developed by the Lutheran state church provided a fundamental precondition for the universal welfare state. Particularly in the figure of the local pastor, who took on both secular and spiritual functions in the agrarian communities, a link between state and society was created and a basis laid for the development of the expectation that the state should be responsible for social welfare. Historian Uffe Østergård goes even further still, maintaining that there is a strong ideological link between the Social Democratic policy visions and Lutheranism in Nordic countries. He argues that the focus on full employment and on social security for all, characteristic of the Nordic welfare states, mirror two central ideas in Lutheranism: daily work as the fulfillment of God’s vocation and a “priesthood of all believers,” the latter promoting a culture of equality where large social differences become unacceptable. The Nordic welfare state, according to Østergård, is de facto a “Lutheran welfare state” based on “secularized Lutheranism.”" (s. 37-38)

Spontant blir jag väldigt skeptisk mot både Knudsens och Østergårds argument som de presenteras här. Knudsens argument, eftersom de skandinaviska länderna var lutheranska i 400 år utan att utveckla en välfärdsstat. De välfärdstjänster som förmedlades delvis genom kyrkan på 1800-talet, eller åtminstone med den lokala prästen eller kyrkoherden som en inflytelserik person, var i ett jämförande perspektiv inte särskilt ambitiösa, och med tanke på kyrkans makt i Sverige, så hade de kunnat bygga en mer ambitiös välfärdsstat om de hade velat -- men det gjorde de inte. Välfärdsstaten byggdes inte förrän med en start på 1910-talet och mer ambitiöst från och med 1930-talet, vilket sammanfaller med ett ökat folkligt inflytande på politiken och arbetarklassens rösträtt -- inte med någon förändring i kyrkans roll (annat än ett minskat kyrkligt inflytande). Att förklara en förändring (välfärdsstatens uppkomst) med en konstant (en inflytelserik kyrka sedan 400 år) verkar metodologiskt problematiskt, minst sagt.

Gentemot Østergård handlar min skepsis mot det refererade resonemanget framför allt om att det missar frågan: vad är det som är distinkt med en socialdemokratisk välfärdsmodell? Är det att folk lönearbetar? Nej, folk lönearbetar i alla länder i världen. Att det lönearbetats i den socialdemokratiska välfärdsmodellen framstår inte som så intressant att förklara, och användningen av tvångsarbete under 1800-talet (se också Rahikainens mycket intressanta revisionistiska artikel) visar på den viktiga skillnaden mellan arbetets reglering och förhållanden på 1800-talet (stark kyrka, svag arbetarrrörelse) och 1900-talet (mellan-stark kyrka, stark arbetarrörelse): denna skillnad är mer intressant att förklara än vad förekomsten av hög sysselsättningsgrad i sig är. Att uppnå full sysselsättning genom tvångsarbete för jordlösa framstår inte som socialdemokratisk politik i Esping-Andersens anda. Inte heller vad gäller jämlikhet framstår Østergårds argument som övertygande: om kyrkan var så egalitär i Norden, varför hade då Sverige (inkomster, förmögenhet), Norge och Danmark extremt hög ojämlikhet i inkomster och ägande i slutet av 1800-talet? Det tycker jag inte tyder på "a culture of equality where large social differences become unacceptable".

Naumann konstaterar också att Knutsen och Østergård har ovanligt radikala tolkningar av lutheranismens betydelse för de skandinaviska välfärdsstaten. Mer moderata argument görs av historiker som bygger på Rokkan-traditionen, där kyrka--stat-relationen som sagt är en av politikens grundläggande skiljelinjer:

"For example, Sigrun Kahl points to the indirect influence of the Lutheran ethical doctrine that led the Lutheran Church to accept the development of poor relief and early welfare state programs. In the same vein, Philip Manow and Kees van Kersbergen, while describing the absence of religious conflict in Swedish party politics, emphasize the positive contribution of the Lutheran Church to the development of the Swedish welfare state by not opposing, or even welcoming, the introduction of state welfare. And Thomas Bahle more specifically relates the extensive public service provision in the Swedish welfare state to the nonconflictual and consensual nature of church-state relations in Sweden." (s. 39)

Detta perspektiv är inte ömsesidgt uteslutande i förhållande till "the Social Democratic thesis", men lägger till religionen och kyrkans roll i politiken. Naumann säger att vi förutom en "socialdemokratisk klassallians" (Esping-Andersen) kanske också borde tala, i en svensk kontext om en "stat-kyrka-allians" eller till och med en "socialdemokratisk stat-kyrka-allians". Varför skulle då en sådan konsensussituation ha uppstått?

"such relations are not self-evident with a Social Democratic government. In fact, Swedish Social Democracy was closely linked to the social movements that opposed the “ancient regime,” including the Swedish Church, and harbored strong antireligious and anticlerical sentiments. [17, ref Olsson 1993; Claesson 2004; Tingsten 1941.] Many Lutheran clerics were no less critical of Social Democracy and its vision of modern society. [18, ref Sören Ekström 2003; Karl J. Höjer 1952.] Thus, strong tensions between the government and the  Lutheran Church could have been expected when the Social Democratic Party (SAP) became a leading political force. Why, then, was there not more open conflict? How did the SAP government and the Lutheran Church negotiate their relationship?" (s. 39-40)

Så elegant presenterar Naumann sina forskningsfrågor. För att besvara frågorna zommar hon in på 1900-talets första decennier och framför allt 1920-30-talen, som hon högst rimligt betecknar "a formative phase in Swedish welfare state history": inte perioden när välfärdsstaten verkligen byggdes ut (det skedde mer efter andra världskriget) men när politiska skiljelinjer drogs, allmän rösträtt implementerades, och SAP-bondeförbundet-alliansen byggdes. Naumann arbetar i Rokkans tradition, säger hon, men vill revidera den på två sätt. Först, genom att visa att relationen mellan kyrka och stat i Sverige under välfärdsstatens uppbyggnadsfas inte var så konsensusinriktad som rokkanianer sagt (Bäckström 2000; Bahle; Manow och van Kersbergen 2009), utan snarare "a period of strong contention". Och för det andra, genom att visa hur skiljelinjerna efter klass och religion ömsesidigt påverkade varandra. Metoden är en "process-oriented historical approach" vilket låter högst rimligt för att undersöka kyrkans betydelse, och kanske inte helt olikt Petersen och Petersens studie av Danmark under efterkrigstiden.

Under 1800-talets andra halva fick frikyrkorna starkt fäste i Sverige, och den högkyrkliga Svenska kyrkan var starkt motsatt frikykorna. Denna religiösa skiljelinje (cleavage i Rokkans terminologi) påverkade också svensk politik: 1910 tillhörde 22 procent av riksdagsmännen en frikyrka. Naumann pekar på att förutsättningarna för konsensus mellan politik och kyrka de facto var dåliga vid 1900-talets början.

"A consensus would come relatively easily between the government and the church when both recruited from the same national elite and both supported the same social order, as was the case during most of post-reformatory history in Sweden. However, it is a bit less obvious in a situation when, in effect, the usurpers—those that want to overthrow the old order—take over the house, as was the case when the Liberals and SAP came into power in the early twentieth century." (s. 42) [2]

Kaspersen och Lindvall (2008) menar att religionens roll vis-a-vis välfärdsstatens uppbyggnad desarmerades genom att kommunreformen 1862 tog ifrån socknarna plikterna om fattigvård och skola, vilket under 1900-talet främjade tillväxten av en välfärdsstat. Gentemot detta pekar Naumann på att kommunernas skolstyrelser fortfarande i början av 1900-talet alltid leddes av kyrkoherden, eftersom den kristna utbildningen sågs som en central roll för skolan. (s. 43) Också inom sjukvård, äldreomsorg och barnomsorg var kyrkan och religiösa organisationer, framför allt diakonin, aktiva in på 1900-talet, och t o m i ökande grad. 1940 tillhandahölls bara 7 procent av barnomsorgen av staten, med resterande 93 procent av privata initiativ, ofta religiösa sådana. På dessa områden hade politikerna dock ökande ambitioner på 1930-talet, vilket ledde till konflikter mellan dem och kyrkan. Statsvetaren Karen Anderson, verksam i Dublin, har en lite annan tolkning: hon menar att kyrkan under 1800-talets andra hälft blev allt mer kritisk mot välfärdspolitik och bara accepterade socialpolitiken vid 1900-talets början, vid vilken tidpunkt liberaler och socialdemokrater redan börjat "äga frågan" om socialpolitiken. Naumann är inte helt övertygad av denna tolkning: hon menar att kyrkan ännu hade en mycket stark position i samhället vid 1800-talets slut och hade kunnat göra mer om de ville, men att problemet för dem snarare var att kyrkan var en så heterogen aktör, med olika åsikter och attityder vis-a-vis politiken.

Det tidiga 1900-talet var en spräcklig tid vad gäller välfärdsprogram i Sverige. "The existing social
insurances and social policies were rudimentary and in many respects still a continuation of the poor law tradition." (ref. Åmark 2005; Olsson 1993) Inom Svenska kyrkan var attityderna till ökande välfärdsstatliga åtgärder och utgifter mycket skiftande. Så här beskriver Naumann polariseringen mellan frikyrkor och statskyrkan vid 1900-talets början vad gäller politik och välfärdsstat:

"It was predominantly laypeople who were active in the free churches of the nineteenth century, challenging both the hierarchies of the Lutheran Church as well as the political order of traditional society with its estates. Religious revivalism, therefore, not only led to claims for religious freedom but also demands for political freedom such as the right to assembly. The Swedish Church was, from the outset, hostile toward Pietists and to the emergence of free churches. According to Thorkildsen, the Swedish Lutheran Church was a High Church, a conservative, orthodox church that did not tolerate individualistic, revivalist tendencies in the parishes. Many Lutheran clerics tended to align themselves with political conservatism and the attempt to preserve the traditional social order, though some showed more social interest. /.../ the Swedish Church’s generally conservative stance fuelled the ongoing alienation of parts of the population from official Lutheranism, and the church’s reaction to religious revivalism caused strong polarization between the official state church and the free churches." (s. 47)

Frikyrkornas perspektiv på samhället var särskilt förenligt med liberala perspektiv, i opposition till såväl konservatismen som socialismen, och Naumann menar att

"The free churches attracted upwardly striving social groups in particular, such as shop clerks and craftsmen, both in rural and urban settings, who were important in the formation of a modern middle class. But some revivalist associations, for example the Salvation Army, were particularly popular with the urban working class." (s. 48, red Sidenvall och Thorkildsen)

Den kulturmiljö som frikyrkor och nykterhetsrörelse skapade, med betoning på disciplin, arbete, nykterhet och enkelhet, gynnade också arbetarrörelsens tillväxt. (ref Olsson 1993; Therborn 1989; Thorkildsen; Stråth.) Denna miljö främjade dock även liberalerna och i någon mån Bondeförbundet. Attityderna till statskyrkan i SAP var kluvna. En del såg statskyrkans representanter som klassfiender, medan andra ville tona ner konflikten mellan kyrka och stat; Naumann lyfter fram de ledande kyrkopolitikerna Arthur Engberg och Harald Hallén som exempel på de två hållningarna. Engberg var starkt kritisk mot statskyrkan och ville skilja på kyrka och stat, och var uppvuxen med en far som var baptist; själv var Engberg influerad av marxismen. Med åldern blev han mindre avfärdande till kyrkan; 1932 blev han ecklesiastikminister och minns idag för sitt engagemang i revideringen av psalmboken. Hallén var pastor i Arvika, aktiv i nykterhetsrörelsen och mellan 1911 och 1960 riksdagsman i andra kammaren. 1928 till 1932 satt han i partistyrelsen och delade också visionen om ett "folkhem" som märkte den perioden. 

Bo Stråth har visat hur centralt begreppet "folk" varit i modern svnsk politik, ett begrepp med skiftande betydelser och laddningar, men viktigt för många olika aktörer (Pettersson i Påboda använde det 1906, Rudolf Kjellén 1912, osv.) Hos t ex Kjellén fanns det ett inlån från tyskans Volk i användningen, men Lars Trägårdh (1990) påpekar att begreppet i Tyskland vanns av högern medan det i Sverige i och med Per Albins ledarskap vanns av socialdemokratin. (s. 51) Också inom kyrkan, inte minst med den s.k. ungkyrkorörelsen med Sundström, Billing, Björkquist med flera företrädare, vann folkbegreppet mark och de använde som slogan "Det svenska folket, Guds folk" och ville föra kyrkan närmre folket. (s. 52) Under 1910-talet snarare polariserades relationen mellan kyrka och arbetarrörelse, dock: 1914 stöttade en stor mängd kyrkmän bondetåget som mobiliserade 30 000 (inte bara bönder, som Naumann skriver) att protestera mot den liberala regeringen och hävda kungens makt. Detta provocerade i sin tur arbetarrörelsen som mobiliserade ett arbetartåg med 50 000 deltagare. I det tidiga 20-talet var SAP:s politik gentemot kyrkan, som förd i riksdagen, starkt kyrkofientlig. Men samtidigt kämpade på 1920 års partikongress Hallén för religiösa värderingar och en "folk-kristendom" Under 20-talet vände SAP också till en mer kyrkvänlig position, menar Naumann. Detta både som ett resultat av en allmän mjukare linje, mindre konfrontationssökande, och som en taktik: en alltför anti-religiös ställningstagande kunde skrämma bort potentiaella medlemmar och väljare, 

"as large parts of the SAP’s constituency were deeply immersed in the cultural climate of religious Pietism. The Protestant heritage was thus something the SAP could not easily ignore." (s. 54)

Det här är ju väldigt intressant, men jag hade velat ha en fördjupning och några exempel här (det citerade har inga fotnoter): kanske om hur SAP-politiker resonerade om deras väljargruppers förankring i kristendomen, men framför allt belägg om gräsrötters relation till religionen, kanske från självbiografier, brevväxlingar, romaner eller andra berättande källor.

Det var inte bara politikernas syn på kyrkan som förändrades under 1920-talet, utan även kyrkans syn på politiken. Inför kyrkmötet 1929 antog biskoparna ett förslag för ökad självständighet för kyrkan från staten, i ljuset av utvecklingen att en växande del av befolkningen inte var med i kyrkan, och att likställigheten mellan stat och kyrka alltså blev alltmer problematisk. Kyrkmötet skickade en förfrågan till regeringen om att tillsätta en statlig utredning som kunde undersöka frågan, men någon sådan utredning tillsattes aldrig, och SAP snarare stärkte politikens grepp över kyrkan efter att Engberg blivit ecklesiastikminister 1932. Engberg använde uttryckligen begreppet "folkkyrka" för att motivera att kyrkan skulle fortsätta vara en statskyrka. (s. 55-56) Under 1930-talet började kyrkan snarast försvagas som religiös-ideologisk aktör och blev mer av ett allmänkulturellt fenomen:

"the transformation of the Lutheran state church into a “people’s church” under Social Democratic rule began a secularization process of the church itself. The church accrued folkloristic elements as the bearer of a positively connoted cultural heritage. Protestantism in this process became increasingly a “cultural religion”—central in terms of Swedish peoples’ national identity but largely emptied of its religious meaning and practices." (s. 56-57)

Den nya arbetsrelationen mellan stat och kyrka innebar att kyrkan fick mer autonomi på vissa områden (socknarna) men mindre makt på andra (t ex välfärdspolitik).

Naumanns välskrivna artikel börjar också slutsatssektionen på ett effektivt och tydligt sätt:

"Does this account of Swedish state-church relations in the early twentieth century put into question the common characterization of the Swedish welfare state as a Social Democratic welfare state? No, it does not contradict general notions of the primacy of public welfare provision and of the dominance of Social Democracy in shaping this type of welfare state. But this article challenges simplistic assumptions about the cleavage structure and political constellations that led to this outcome." (s. 58)

Det tycker jag låter som en rimlig och viktig poäng. Jag tror att vi för att förstå välfärdsstatens historia på många sätt behöver gå bortom Esping-Andersens kraftfulla, intelligenta och väl genomförda konceptualisering från 1980- och 90-talen. Esping-Andersen fokuserade mycket på arbetarrörelsen som aktör och på allianserna mellan arbetar- och bondepartier på 1930-talet och jag tror visserligen att arbetarrörelsen förvisso spelat en central roll i skandinavisk modern historia, med stort förklaringsvärde för en mängd utfall på 1900-talet och framåt, men att vi inte för den skull får anamma en endimensionell konceptualisering av politiken, där den bara handlar om vänster-höger (med en särskild roll för bondepartier i Norden). Så sett kan diskussionen om relationen mellan religion och välfärdsstat i Norden också ses som ett led i vad idéhistorikern David Östlund (2003) kallat en nödvändig "avsossifiering av det nationella närminnet" -- ett bredare perspektiv på vår politiska historia som ser på de olika, mångfaldiga politiska aktörer som spelade roll för att utfallen blev som de blev.

referenser

Pirjo Markkola and Ingela K. Naumann (2014) "Lutheranism and the Nordic Welfare States in Comparison", Journal of Church and State. Läs här.

Ingela K. Naumann (2014) "Consensus, Conflict, or Compromise? Church-State Relations in the Swedish “People’s Home” During the 1920s and 1930s", Journal of Church and State. Läs här.

fotnoter

[1] Åmark skriver i sitt slutsatskapitel att: "Tanken på att det funnits en väl sammanhållen nordisk och socialdemokratisk välfärdsstatsregim är inte enkel att försvara i dagens forskningsläget, som hunnit bli betydligt mer omfattande och komplicerat än då Esping-Andersen skrev sin bok. /.../ Formeln 'en modell med fem undantag' står sig bättre än idén om att det finns en typisk nordisk -- eller socialdemokratisk -- välfärdsregim." (s. 282)

[2] Längre fram i artikeln skriver hon så här om Sveriges ancien régime: "What united all of the popular movements was their protest against the “old regime”—the rigid and conservative, preindustrial, and premodern social order upheld by the nobility, the bourgeoisie, and an orthodox state church; a deep concern with the social and spiritual conditions of human life; a striving for equality, solidarity, and justice; and the demand for greater democratization of society." (s. 46) Referensen här är Göran Therborns bokkapitel "'Pillarization' and 'Popular Movements'" från 1989, där han jämför rörelser och välfärdskapitalism i Nederländerna och Sverige.