Så här börjar statsvetaren Joshua C. Gordon, som idag så vitt jag förstår arbetar på Statistics Canada, sin artikel från 2019 om nedskärningar i a-kassan i Sverige under 2000-talet:
"Sweden has long been known in popular culture as a beacon of social democracy. This is also present in academic work, if perhaps in more nuanced form." (s. 947)
Att förstå varför välfärdsstaten blivit så generös i Sverige har varit en populär forskningsfråga säger Gordon, och en av de mest inflytelserika teorierna om välfärdsstaten, maktresursteorin utvecklad av Walter Korpi (jfr också Refslund och Arnholtz 2022), bygger i hög grad på det svenska fallet. Så här ramar Gordon in betydelsen av sin undersökning av svensk a-kassa:
"That Swedish social democracy is not what it once was is widely recognized and uncontroversial (e.g. Thelen, 2014; Svallfors, 2015). However, most diagnoses of change in Swedish social democracy have failed to note the dramatic cuts to unemployment benefits in recent years, what these cuts mean for the country moving forward, and how this policy change is poorly captured or explained by the dominant theoretical approaches in comparative political economy." (s. 948)
Genom två vågor av reformer, säger Gordon, har en av världens mest generösa arbetslöshetsförsäkringar omvandlats till "one of the least generous in the advanced industrial world" (s. 948). I diagram 1, som jag klistrat in ovan, ser vi rika länder rangordnade efter generositeten i a-kassan år 2010, och det är slående att Sverige separerats från de länder som man brukade likna på sådana här indikatorer: Danmark, Norge, Finland med flera länder som ofta mer eller mindre karaktäriserats som socialdemokratiska välfärdsstater (se även denna artikel). Gordon visar också att nerskärningarna i a-kassan inte kompletterats med större satsningar på aktiv arbetsmarknadspolitik, vilket hade varit en kombination som man hade kunnat se som en stragi, fokuserad på "aktivering" av de arbetslösa.
De stora minskningarna av systemets ersättningsgrad (Gordon diskuterar här inte de också viktiga förändringarna av hur många som egentligen täcks av försäkringen) strider mot både maktresursteori och Varieties of Capitalism-teori, menar Gordon lite otydligt, och diskuterar inte i inramningen av sin artikel ifall arbetarrörelsens maktresurser i själva verket försvagades på 1990- och 2000-talen. Hans förklaring är i och för sig relaterad till det: det är känt från tidigare forskning (Rothstein 1996; Western 1997) att så kallade Ghent-system för a-kassor, alltså där fackförbunden administerar a-kassorna, stärker fackförbunden genom att locka folk intresserade av arbetslöshetsförsäkring att också gå med i facket. Men detta drag, säger Gordon, innebär också att arbetslöshetsförsäkringen politiseras och blir mer politiskt känslig.
"In Sweden, where labor’s radicalization in the 1970s provoked an employerTvå saker har gjort att nerskärningarna blivit politiskt beständiga. Ett, att privata inkomstförsäkringar blivit allt mer utbredda sedan det tidiga 2000-talet (vilket diskuterats i forskning av Johan Bo Davidsson). Detta har gjort att personer med privat försäkring blivit mindre berörda av nerskärningar i den offentliga a-kassan. Två, och detta är en mer komplex och omfattande faktor:
counter-offensive and a major shift in employer preferences—one more profound than other Northern European countries (e.g. Blyth, 2002; Anthonsen et al., 2011; Kinderman,
2016)—the unemployment insurance system became a policy target for successive right-
wing, employer-aligned governments. While this pattern of contention has become common in countries with Ghent systems (Bandau, 2017), the cuts went furthest in Sweden largely because corporatist patterns of policy making, which might constrain government reform efforts, were abandoned in the early 1990s. Swedish ‘post-corporatism’ thus represented a new opportunity structure, which left the organizationally powerful union movement to act in merely pluralist and frequently unsuccessful ways in opposition to government initiatives, especially by right-wing governments. Recognizing the dismantling of corporatism in Sweden and its connection to policy development is not novel (see e.g. Jochem, 2003; Lindvall and Sebring, 2005; Thelen, 2014), but this article traces its connection to sharp retrenchment in unemployment insurance more carefully than previous work." (s. 951)
"Sweden’s uniquely liberal immigration and refugee/asylum system has contributed to relatively high rates of unemployment or inactivity among recent immigrants (Naurin and Ohberg, 2013). This has set the stage for a shift of working-class voters from the Social Democrats to other parties of the right, particularly the anti-immigration Sweden Democrats as the latter ‘modernized’ (Widfeldt, 2008). Not only has this shift altered the class makeup of Social Democratic support in ways unfavorable to generous unemployment protection (Gingrich and Hausermann, 2015), but it has also weakened the Social Democrats electorally, leaving the center-right Alliance coalition to win successive elections and transform Sweden in intentionally ‘de-social democratizing’ ways." (s. 952)
I teori-diskusionen diskuterar Gordon varför existerande teorier inte kan förklara den svenska a-kassans utveckling. Vad gäller maktresursteorin så menar han att den fackliga anslutningsgraden fortfarande är hög, att fackföreningsrörelsen är "relatively unified" (verkligen?) och att landet har en lång historia av socialdemokratiska regeringar. Gordon medger att nerskärningarna skett under mitten-höger-regeringar, som teorin skulle predicera (Allan och Scruggs 2004), och Davidsson och Marx (2013) menar att Reinfeldt-erans nerskärningar förklaras av att den borgerliga koalitionen hade vunnit debatten om arbetslösheten. Gentemot detta gör Gordon tre mot-argument. Ett, de socialdemokratiska regeringarna 1994-2006 återställde inte a-kassans generositet, trots viss press från fackföreningsrörelsen. Två, andra länder med generös a-kassa hade långa perioder av högerregeringar utan att se nerskärningar, som i fallet med de borgerliga regeringarna i Danmark från 2001 till 2011. Tre, den kraftfullaste versionen av maktresursteorin (Huber och Stephens 2001) förklarar många policy-utfall med landets historik av vänsterregering/socialdemokratisk regering. Att Reinfeldtregeringen på bara två år kunde utmana och urholka ett så gammalt system utan att bestraffas av väljarna är därför en utmaning för maktresursteorin. "In this sense, partisanship can explain certain obvious elements of the policy history, but it cannot on its own account for the severity of the cuts in a comparative perspective, nor their resilience to pressures for reversal." (s. 952)
Vad gäller Varieties of Capitalism så förklarar VoC generös a-kassa i norra Europa med starka arbetsgivarorganisationer och starka system för yrkesutbildningar. Dessa institutioner har inte förändrats i Sverige särskilt mycket de senaste decennierna, menar Gordon. I den grad lönebildningen decentraliserats, så är det på samma sätt som i andra nordeuropeiska länder som inte skurit ner på a-kassan så som Sverige gjort. Vidare så menar Gordon att arbetsgivarna starkt drev på både för decentralisering av lönebildningen, och för nerskärningar i a-kassan; "This contrasts starkly with a vision of employers rallying to the defense of Sweden’s ‘comparative institutional advantages’, as hypothesized by early VOC theory (see Kinderman, 2016)." (s. 953) Den tredje teori som Gordon diskuterar är dualiseringsteori. Denna har ett tilltalande drag i det här fallet i det att Reinfeldtregeringen inte avreglerade LAS, trots att arbetsgivarna ville att de skulle göra det. Kan man då tolka detta som att regeringarna sedan 2006 gynnat insiders och missgynnat outsiders? Gordon menar att ett jämförande perspektiv talar emot detta: länder som Finland, Norge och Nederländerna har starkt arbetsskydd men har inte skurit ner på a-kassan så som Sverige har gjort. Dessutom så talar det emot insider-outsider-teorin att både LO och TCO var skarpt engagerade emot nerskärningarna på 1990-talet och särskilt nerskärningarna 2006-2008. Vidare så betonar dualiseringsteoretiker som Rueda (2008) att parti-motsättningarna om a-kassan minskat, men det håller inte för Sverige, t ex för reformerna under Reinfeldt.
Det fjärde teoretiska perspektivet som Gordon diskuterar är Paul Piersons "New Politics of the Welfare State". Gordon förklarar detta på ett elegant sätt:
"In this account, welfare state programs are highly resistant to retrenchment, as they come to be protected by their providers and recipients and patterns of voter risk-aversion. We should therefore expect that sharp retrenchment will only occur in specific circumstances: (i) in periods of ‘crisis’, where governments can successfully practice ‘blame avoidance’; (ii) when the benefit recipient population is weak politically; and (iii) when cuts can be made less visible (e.g. through de-indexation, drift). As Section 3 documents, conditions (i) and (iii) were present in the reforms of the mid-1990s, facilitating the sharp cuts seen in that era. They were not present, though, in the reforms of 2006–2007 (with some exception on iii). This makes that later reform experience particularly intriguing, as alluded to above. In the case of unemployment insurance, (ii) normally applies too. However in the Swedish context, the unemployed are effectively represented by a powerful union movement /.../" (s. 953-954)Med tanke på Sveriges starka fackföreningsrörelse och kopplingen mellan a-kassan och facket, så menar Gordon att utifrån Piersons teori så skulle Sverige vara det minst troliga fallet för en stor nerskärning i a-kassan.
Gordons empiriska analys börjar med 1970-talet och hur löntagarfonderna och LAS utmanar arbetsgivarna och ökar den politiska polariseringen mellan arbetarrörelsen och borgerligheten. Arbetsgivarnas organisation SAF blir mer aktiv politiskt och avskaffar det korporatistiska systemet för att göra politik. Också i andra nordeuropeiska länder har arbetsgivarna blivit mer kritiska och politiskt aktiva, men "the rupture in Sweden was more profound (see for e.g. Pestoff, 2005; Anthonsen et al., 2011; Jahn, 2016). The particularly radicalizing experience of the 1970s meant that Swedish employers were more neoliberal in outlook and that their allies in the main center-right parties, especially the Moderates, were subsequently less willing to curtail reform initiatives due to union criticism and/or expected opposition (Blyth, 2002; Pestoff, 2005; Kinderman, 2016)." (s. 955-956).
På 1980-talet var arbetslösheten låg och Socialdemokraterna satt i regeringen, och att sänka arbetslöshetsförsäkringens generositet var ingen stor debatt. Detta förändrades med 90-talskrisen. Borgerligheten hade före valet 1991 lovat att ersätta Ghent-systemet med en obligatorisk a-kassa; detta väckte stort missnöje i arbetarrörelsen, men Bildt-regeringen lyckades genomföra ett par andra reformer i arbetslöshetsförsäkringen: "imposing 5 waiting days, reducing the maximum replacement rate from 90 to 80, increasing membership fees, abolishing the ‘endless carousel’, and cutting (and de-indexing) the benefit ceiling." Regeringen tillsatte också en utredning, där varken SAP eller facken fick plats, för att utreda förutsättningarna för avskaffandet av Ghent-systemet. Just före valet 1994 lämnade utredningen den avsedda rekommendationen och regeringen genomförde reformen, uttalat också för att försvaga facken och SAP. Denna reform avskaffades omedelbart efter valet 1994, men socialdemokraterna vredgade dock LO genom att behålla karensdagarna, ersättningstaket och de striktare kvalifikationskraven. Dessa reformer eller icke-reformer gjorde att Vänsterpartiet bröt sig bort från SAP som istället fick samarbeta med Centerpartiet. S och C genomförde senare tillsammans striktare aktiveringskrav för de arbetslösa och hårdare villkor för längre ersättningsperioder. Bland de viktigare komponenterna under periodens reformer var att ersättningstaket sänktes; S-regeringar höjde det något 2001 och 2002 men man kom fortfarande inte nära den tidigare nivån på 80 procent för de med högre löner. Detta gjorde att TCO och SACO började skapa egna privata arbetslöshetsfösäkringar; 2002 täcktes 200 000 medlemmar och 2006 500 000 medlemmar. Under 90- och tidiga 00-talet var facket delvis aktivt mot reformerna, men de flesta genomfördes ändå; i Danmark hade facken mer inflytande och reformerna blev mindre omfattande (Jochem 2003). Också i Nederländerna gällde detta.
2006 års val var speciellt på flera sätt. De borgerliga partierna samlades kring en gemensam valplattform och Moderaterna tonade ner sin nyliberala tendens; Gordon menar att detta stämde vad gällde sjukvården och pensioner, men inte för arbetsmarknaden. Den viktigaste valfrågan var sysselsättningen (Oscarsson och Holmberg 2011). Den ekonomiska tillväxten var respektabel men den öppna arbetslösheten förblev över 4 procent trots SAP:s löfte att få ner den under den nivån. Vidare så utmanade Alliansen själva begreppet "öppen arbetslöshet" och menade att den sanna nivån var mycket högre än så, om man räknade in folk i olika arbetsmarknadsåtgärder och sjukförsäkringar, som egentligen borde jobba. Alliansen lovade att deras reformer skulle ge mer till alla när fler hamnade i arbete. Gordon ger Davidsson och Marx (2013) rätt i att Alliansen vann debatten i frågan, men menar att nerskärningarna i a-kassan liknade förslag som högerpartier i övriga norra Europa lade fram, men utan att lyckas. Alliansens reformer av a-kassan 2006-2007 förändrade den på fyra sätt: minskad generositet, skarpare krav för att kvala in, hårdare krav på att söka jobb, och högre och mer differentierade avgifter för att vara med. (s. 959)
Gordon betonar den fjärde komponenten särskilt. Den reformen hade Alliansen arbetat fram till sitt valprogram 2006 och den var nära vad Svenskt Näringsliv krävde; däremot hade man inte konfererat med LO. Facken protesterade kraftigt mot reformen och Sven Otto Littorin menar i en intervju med Gordon att man i regeringen under andra halvan av 2007 menade att en stor del av opinions-underlaget gentemot oppositionen berodde på denna fråga. (s. 960) Men så länge som inte ett av regeringspartierna hoppade av frågan så kunde inga fackliga protester lyckas, och en LO-ombudsman säger till Gordon att ‘there is only so long that you can yell at the top of your voice’. (s. 960) Intressant nog vann dock Alliansen 2010 åter igen valet och de stora opinionsproblemen 2007-08 var borta. Varför det? Gordon menar att en dubbel dualism förklarar saken. En aspekt är att många svenskar visserligen var mot reformerna men att frågan i praktiken inte var så viktig för dem eftersom de nu hade privata försäkringar; år 2010 var det 1,65 miljoner anställda som hade det. För TCO var billiga försäkringar en attraktionsfaktor för att rekrytera nya medlemmar, men de dyrare villkoren för folk i branscher med hög arbetslöshet gjorde att många LO-förbund tappade många medlemmar. Den andra viktiga dualismen var den mellan invandrare och infödda svenskar. Gordon menar att den humanitära och generösa invandringspolitiken är humanitär men
"it comes with certain costs for Swedish society, in that many of the immigrants are ill-placed to do well in the labor market upon their arrival. Lacking appropriate language skills and education, they often have difficulty getting a solid foothold in the labor market. Partly as a result, Sweden has one of the highest differences between migrant- and native-born unemployment rates in the rich democracies, one that is even more pronounced for young migrants (see Figure 4; Fredlund-Blomst, 2014; ratios of migrant- to native-born unemployment rates tell a similar story). Immigrant groups are also highly overrepresented in cash benefit recipients (social assistance primarily; Koning, 2011).De som drabbades av nerskärningarna i a-kassan var oproportionerligt ofta i demografiska grupper med föga politiskt inflytande: de unga, de deltidsanställda, och invandrarna.
This pattern creates negative stereotypes and feelings of ‘in’ and ‘out’ groups in Swedish society, along with subtly diminished support for redistribution (Eger, 2010). What is more, though, this dynamic has helped create a highly segregated society geographically, where many recent immigrants are confined to suburban neighborhoods and patterns of ‘white flight’ occur (see Andersson and Hedman, 2016). The end result of this process is that many Swedes are divorced from the consequences and reality of unemployment or exclusion (interview with LO official and TCO official, 2015). It is in this specific, ‘ethnic’ context that Johannes Lindvall and David Rueda (2014) have likely seized on something important: that promising greater support for ‘outsiders’ has negative electoral consequences for the SAP among employed, secure Swedes. Moreover, after many working-class voters abandoned the SAP in 2006 and 2010 for the Moderates and other center-right parties, those same voters now often constitute a major base of support for the nativist Sweden Democrats (Oscarsson and Holmberg, 2011; Oskarson and Demker, 2015)." (s. 962)
"In sum, a confluence of political economic shifts has conspired to dramatically weaken the unemployment insurance system in Sweden. They are not unique to Sweden, but their explanatory power derives from the degree to which they have occurred in the country: in each area, ‘post-corporatism’, supplemental private insurance, and liberal immigration,Sweden has gone farther than other Northern European countries. In a way, then, with the exception of the supplementary insurance schemes, it is precisely the ‘vanguard’ status of Swedish social democracy that left it more exposed to dualistic tendencies subsequently. Perhaps revealing in this latter respect is that Sweden had the highest post-tax and -transfer Gini coefficient among the Nordic countries in 2014, approaching continental European levels—though it remains relatively low among all OECD countries (OECD, 2016b)." (s. 964)I slutsatserna börjar Gordon med att peka på ett par viktiga teoretiska insikter från analysen. Ett, generösa arbetslöshetsförsäkringssystem kan vara mindre stabila (resilient) än vad de ser ut, just eftersom Ghent-systemet kopplar till arbetarrörelsens styrka, så blir det särskilt intressant att reformera det för att försvaga arbetarrörelsen. Två, korporatistisk policy-making är en viktig faktor för fackförbund som vill förhindra sådana nerskärningar i a-kassan; att korporatismen trappades ner så mycket i Sverige under 1990-talet underlättade för 90- och 00-talens reformer som inte skedde i t ex Danmark och Nederländerna som inte avskaffat korporatismen. Tre, den etniska segregationen och stora invandringen har "profoundly changed political coalitions and party systems, by siphoning off working-class voters from social democratic parties and re-orienting such parties towards more cosmopolitan, higher-income voters (e.g. Beramendi et al., 2015; Gingrich and Hausermann, 2015; Oskarson and Demker, 2015). This transformation has ultimately weakened the center-left because the
nativist parties tend to side with center-right parties intent on retrenchment in return for immigration reform—at least when the center-right is open to such cooperation." (s. 966)
Gordons slutsats för framtiden är att det är osannolikt att a-kassans generositet kommer återställas i Sverige, och att socialdemokratin står inför "considerable uncertainty" (s. 966).
referens
Joshua C. Gordon, "The Perils of Vanguardism: Explaining radical cuts to unemployment insurance in Sweden", Socio-Economic Review, 2019, Vol. 17, No. 4, 947–968. Läs här.
se också blogginlägget om Bremer och McDaniels artikel om socialdemokratisk nerskärningspolitik.
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar