Jag har bloggat många gånger om det nu: skiftet i ekonomisk politik i västvärlden på 1980-talet, som man med den bredaste penseln kan beskriva som ett skifte från keynesianism (och socialdemokratisk blandekonomi) till nyliberalism med influenser från monetarism, Public Choice och nyklassisk nationalekonomi. Jag har bloggat om studier om den danska ekonomiska politiken under 2010-talet, om den nationalekonomiska expertisen och debatten i Tyskland och USA efter finanskrisen, om ECB:s förändrade politik efter finanskrisen, och om Storbritanniens ekonomiska politik sedan 1991. Alla dessa studier förhåller sig explicit till den enkla bilden, nästan halmgubben, av en homogen Keynesiansk epok ca 1950-1973 som ersätts av en Nyliberal epok ca 1979-2008 eller 1979-idag, och alla komplicerar de på olika sätt denna bild. [1]
Det är en stor forskningslitteratur och det är förstås eftersom det är en viktig uppsättning frågor: vad har förändrats i den ekonomiska politiken och socialpolitiken sedan 1980-talet, varför har förändringarna skett, och vilka har konsekvenserna blivit? Här ska jag skriva om en artikel som handlar om det nederländska fallet, en artikel av statsvetaren Merijn Oudenampsen publicerad 2020.
Oudenampsens artikel tar avstamp just i idén om ett ekonomisk-politiskt paradigmskifte på 1980-talet. Den holländske premiärministern Ruud Lubbers besökte i januari 1984 Washington DC och porträtterades av Time Magazine som "Ruud Shock", hårdare än Margaret "Järnladyn" Thatcher och som en man som hade ‘transformed the Netherlands from one of Western Europe’s freest-spending welfare states into its leading belt tightener’. Time citerade också självaste Thatcher som på ett besök till Nederländerna skämt-klagat på Lubbers politiska ambition att sänka alla offentliganställdas löner med 3 procent: ‘Mr. Lubbers, are you really intending to cut the salaries of your public employees by more than 3%? That’s a disaster. I am supposed to be the toughest in Europe. You are going to ruin my reputation as the Iron Lady’. (cit. 772)
Hemma i Nederländerna, säger Oudenampsen, hade Lubbers inte något så tufft rykte, utan han var känd som "Ruud Smog" eftersom han talade så otydligt. Det är en paradox: Lubbers hade verkligen radikala nyliberala politiska målsättningar, men hans politiska kommunikation var inte så direkt och konfrontatorisk som Thatchers eller Reagan: han talade inte om någon "morning in America" (Nederländerna) eller om behovet att förändra nationens "heart and soul" som Thatcher gjorde.
Denna paradox befinner sig i centrum av Oudenampsens artikel, inte bara eftersom det är en paradox, skenbar eller ej, utan för att det är en teoretiskt intressant paradox. Den är teoretiskt intressant eftersom de kanoniska analyser av ekonomisk-politiska paradigmskiften som börjar med Peter Halls artikel från 1993, säger rakt ut att paradigmskiften sker i tider av hårda, öppna politiska debatter: ‘the movement from one paradigm to another will ultimately entail a set of judgments that is more political in tone’ (Hall 1993). För Halls teori var det Thatcherska exemplet centralt och det ekonomisk-politiska skiftet i Storbritannien skedde verkligen under hård debatt och med tydliga skiften där Thatcher bytte ut de viktiga ekonomerna och byråkraterna för att uppnå sina mål. I det holländska fallet, säger Oudenampsen, skedde 1982-1986 ett radikalt skifte i ekonomisk politik (nerskärningar i den offentliga sektorn, privatiseringar, avregleringar, skattesänkningar, löneåterhållsamhet) men utan någon Thatchersk dramatik. Detta strider mot huvudfåran inom paradigmskiftelitteraturen; Oudenampsen pekar på Peter Hall, Mark Blyth, Colin Hay och Vivien Schmidt som forskare som utvecklat en teori om institutionell förändring i kristider. I detta ramverk, som formats av Thomas Kuhns vetenskapshistoriska teori om paradigmskiften, så pågår under långa perioder "normal politics" där policy travar på i upptrampade spår, men dessa perioder ersätts sedan av krisperioder, som 1930-talet och 1970-talet, då "normal politics" ersätts av "exceptional politics": "In these moments of uncertainty, established policy instruments fail to produce the desired effects, and political actors lose confidence in established institutions." Blyth (2002) ser kristiderna som tider av djup osäkerhet, när agenter blir osäkra om sina materiella intressen och hur man ska främja dessa.
"In such a context, political entrepreneurs come to the fore that contest the existing policy framework and offer alternative solutions to the crisis. Crucial is that a crisis is not a self-apparent phenomenon but rather something that different camps argue over, in a contest to impose their specific interpretation of the crisis. As a result, there is an enlarged role for ideas in crisis situations, in particular economic ideas, since they determine what a crisis actually is and when a given situation actually constitutes a crisis. The political narration of a crisis, discursive institutionalists argue, decides for an important part what response to the crisis will emerge (Hay 1996)." (s. 775)Exemplet Thatcher, där nationalekonomer som Friedman och Hayek spelade en tydlig roll liksom tankesmedjor, blev centralt för teorierna om paradigmskiften, och Colin Hay menar att paradigmskiften associeras med "open political contestation" och "highly politicized and public debates":
"Paradigm shifts tend not to occur as a result of social or strategic learning on the part of experts, policy makers, bureaucrats, or civil servants. Instead they are generally associated (at least within advanced liberal capitalist democracies) with highly politicized and public debates about the desirability and feasibility of contending political goals." (Hay 2001, p. 200)Det holländska fallet på 1980-talet passar inte med denna typ av modell av en öppen debatt och ett "battle of ideas", och Visser och Hemerijck publicerade 1997 en hel bok om det holländska skiftet, A Dutch Miracle. Job growth, welfare reform and corporatism in the Netherlands, där de hävdar att det skedde på ett annorlunda sätt än det Thatcherska. Tvärtom, sade de, så skedde skiftet i Nederländerna genom byråkraterna och policy-experterna, som tilldelades ett stort handlingsutrymme eftersom det rådde ett så stort konsensus om politiken bland politikerna:
"A broad consensus over central policy goals, justifying the hierarchy of ends and means, renders policy elites sufficiently autonomous from partisan pressures to enable executive agencies to formulate and implement policies based upon efficiency, expertise, and professional rationality rather than political expediency." (cit. 776)
Enligt Visser och Hemerijck hade den holländska skillnaden från det brittiska fallet bland annat sina rötter i de olika valsystemen: medan det brittiska majoritetsvalsystemet tenderar att ge regeringar stora majoriteter, ger proportionella valsystem som det i Nederländerna mer komplexa politiska situationer där olika partier behöver förhandla för att bilda koalitionsregeringar. Därför behövs mer konsensus och mer förhandlingar, och förändringarna går inte lika fort och är inte lika konfrontatoriska; detta beror också på fackföreningarnas starka position i Nederländerna på 1980-talet. I centrum av Visser och Hemerijcks förklaring står 1982 års Wassenaar Accord mellan facken, arbetsgivarna och regeringen.
Oudenampsen dömer fullständigt ut konsensusförklaringen; hans diskussion av den börjar brutalt: "The problem with the consensus argument is that there is little evidence in the 1980s for a ‘broad consensus over central policy goals’, neither in corporatist institutions nor among political parties." (s. 777) Fackföreningarna tog i själva verket kampen mot nerskärningspolitiken (men förlorade) och de förespråkade genom hela 1980-talet keynesiansk stimulanspolitik istället för löneåterhållsamhet och nerskärningar i socialförsäkringarna. Lubbers-regeringens nerskärningspolitik ledde till stora strejker och demonstrationer; 1983 utbröt den största och längsta strejken på den offentliga sektorn i landets historia. Den socialdemokratiske partiledaren Den Uyl beskrev inför valet 1982 skiftet till nerskärningspolitik som en del av en "worldwide revolt" mot välfärdsstaten och hans efterträdare Wim Kok fortsatte under andra halvan av 1980-talet med en skarp kritik mot den förda ekonomiska politiken. (778-779) Också viktiga politikers memoarer talar emot en konsensusförklaring: Bert de Vries, socialminister för kristdemokraterna 1989-1994 kritiserar "mytologin" om en konsensus runt Wassenaar 1982, och säger i en intervjubok 1986 istället att ‘Also after Wassenaar, it was war between the trade unions and the government’, likt Frits Bolkestein, ledare för det högerliberala partiet VVD, som i en tillbakablick säger att ‘the golden formula of austerity and wage moderation was not thanks to the so-called polder model, it was the result of a tough political battle’ Oudenampsen säger att efter att ekonomin fick fart igen 1995 så närmade sig parterna och partierna varann i synen på den ekonomiska politiken, och från och med då kan man tala om en konsensus, men vad som hänt är att "this belated corporatist consensus has subsequently been projected backwards in time by politicians, journalists and academics, obscuring the more conflictual origins of the Dutch paradigm shift" (s. 778). [2]
På många sätt, säger Oudenampsen, passar det holländska policyskiftet på 1980-talet bättre med den konfliktorienterade paradigmskiftelitteraturen a la Hall, Blyth och Schmidt, men det holländska fallet avviker också från paradigmskifteteorin i det att skiftet inte härrörde ur den öppna politiska debatten, utan ur den teknokratiska arenan.
Det nederländska skiftet sprang ur regeringar ledda av Ruud Lubbers (1982-1994) och hans finansminister Onno Ruding (1982-89). Nödvändigheten för radikal reform sprang ur det sena 1970-talets situation med svaga offentliga finanser och en kris med företagens lönsamhet. Det Kristdemokratiska partiet, centralt i det holländska politiska systemet, föreslog 1977 en nerskärningspolitik under titeln Bestek '81, men Van Agts regeringar (1977-1982) misslyckades med att genomföra denna agenda. Lubbers hade därför när han kom till regeringsmakten 1982, i koalition med högerliberalerna i VVD, en bestämd avsikt att lyckas med det som Van Agt misslyckats med. Regeringen skar ner på de offentliganställdas löner, på arbetslöshetsförsäkringen, och på de offentliga utgifterna i stort. Det är en politik som man förstår var kontroversiell och svår att genomföra, 1982 likt 1977, men Oudenampsen betonar att Lubbers-regeringen lanserade den som teknokratisk common sense-politik:
"Instead of all-out confrontation, however, Lubbers consciously chose to depoliticize the reforms. There was obvious political polarization: the austerity measures of the Lubbers cabinets provoked large demonstrations and strikes. But the ideological nature of the political turn was carefully downplayed and the policies of the subsequent Lubbers cabinets were depoliticized and framed using the technocratic label of ‘no-nonsense’ politics (Daalder 1990, pp. 98–99). Important here is that Christian democratic politics traditionally has a focus on reconciling class conflict and establishing organic harmony in society (Van Kersbergen 1995). Following this tradition, the 1982 election platform of the Dutch Christian democratic party identified as its ‘core issue’, the ‘realization of harmonious and healthy socio-economic relations’. And it pledged to remedy ‘the distrust between government and social partners’ (CDA 1982, p. 5).Den holländska pressen beskrev denna politiska stil som de nieuwe zakelijkheid, "den nya sakligheten". Lubbers kommunikationschef beskrev i en intervju 1986 den politiska kommunikationsstrategin:
Dutch Christian democrats were partly confronting their own Christian trade union, the progressive wing of their own party, Christian civil society organizations, and a considerable part of their voter base, so they had little incentive to aim for open confrontation. When the Lubbers cabinet first presented its programme in parliament, there was no grand vision or soaring rhetoric but rather a sober and dry enumeration of proposed policy measures..." (s. 781)
"If you take away three per cent of people’s wages, it is better to refrain from grand narratives. Then you will certainly fall flat on your face. You can proselytize on television with a blackboard on your side, but that does not work. All the viewers can count for themselves. Lubbers understands this. This is a frugal policy, and it is better to present it in a business-like and depoliticized manner. It will seem somewhat corporate, but you shouldn’t loudly proclaim that it is your holy mission to fire so many teachers and care workers. The guideline is: be reserved, if need be a bit boring, don’t react too quickly, and leave your opponents their dignity." (cit. 781-782)
Vad jag inte riktigt förstår här är: även om jag som politiker kan vilja presentera en policy som opolitisk, saklig och motiverad av fakta, så står det ju alltid oppositionen fritt att tvärtom säga att min policy är ideologisk, osaklig och omotiverad! Bara för att en politiker säger "detta är sakligt" så är det ju inget som säger att han eller hon kommer lyckas med sin strategi? (Även om också Anders Borg gjorde det.) Jag tycker inte att det är givet att ett sådan politisk strategi lyckas, men Lubbers strategi verkar ha lyckats: "The result of this strategy of depoliticization and conflict containment is that the Lubbers cabinets were generally associated with a wholesale lack of political vision, and reproached by critics on both the left and the right for replacing politics with accounting." (s. 782)
referenser
Merijn Oudenampsen (2020) "Between conflict and consensus: The Dutch depoliticized paradigm shift of the 1980s", Comparative European Politics 18: 771-792.
fotnoter
[1] Jag har också bloggat om en studie av Sveriges ekonomisk-politiska skifte under 1930-talet som använder Peter Halls modell.
[2] Oudenampsen återkommer också till denna diskussion lite längre ner i texten: "The consensus view seems to follow the logic of post hoc, ergo propter hoc: what comes after explains that what comes before. The Dutch political consensus and policy outcomes at the end of the 1990s have been projected backwards in time, to the beginning of the 1980s. In his work, Mark Blyth (2002, p. 8) criticizes the tendency to identify agent’s intentions with observed outcomes, because ‘the mechanism of
institutional change remains at best underspecified and at worst circular’. In times of crisis, a large degree of uncertainty prevails regarding the expected outcomes of policy decisions. Positive demonstration effects occur far too late to be able to explain
decisions as a simple ambition to ‘make things better’."
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar