Expertis spelar alltid en roll i politiken. Inte minst gäller detta nationalekonomisk expertis som vägleder beslutsfattande i ekonomisk politik och annan politik. Rådgivandet kan organiseras på olika sätt - givetvis ofta genom att departementen har sina egna experter anställda - och ett sätt är att ha ett fristående rådgivande råd. Tyskland har sedan 1963 sitt Sachverständigenrat für Wirtschaft, också känt som Die Fünf Wirtschaftsweisen eller "ekonomins fem visa män". Samma bibliska begrepp förekommer också i Danmark, där De Økonomiske Råd finns sedan 1962 och även refereras till som "de økonomiske vismænd". Statsvetaren Ove K. Pedersen, idag professor emeritus vid Copenhagen Business School, beskrev 1989 bakgrunden till DÖR:s tillkomst på följande sätt.
"Formuleringen og propaganderingen af den lønpolitiske diskurs skete institutionelt. Specielt til formålet oprettedes Det Økonomiske Råd. Det skete 1962 og rådet blev sammensat af økonomiske 'viismænd' og af et repræsentantskab med repræsentanter bl.a. fra arbejdsmarkedets organisationer. Fra første og til den seneste rapport i 1989 har lønpolitik (eller indkomstpolitik) stået i centrum for rådets anvisninger. På det samfunds»ssige plan formåede rådets anvisninger at sætte kønpolitik på den politiske dagsorden. Det skete fra midten av 1970'erne.
Den lønpolitiske diskurs udviklede sig således fra at være en henstilling i 1956 til i 1979 at være et elitært (måske også populært) accepteret økonomisk-politisk instrument for en længerevarende omfordeling fra løn til profit. Gennem konflikter mellem -- men også internt i -- de store hoved- og underorganisationer blev lønpolitikken langsomt og brudfylt accepteret som led i en 'nødvendig politik'. I tiden efter 1970'erne kan det påstås, at den lønpolitiske diskurs tvinger organisationer, regeringer, institutioner, måske også virksomheder og husholdninger til at legitimere sine lønpolitiske krav og beslutninger i forhold til en forståelse af lønnens sammenhæng med samfundsøkonomiske problemer." (s 76f)"
Enligt Pedersen skapades det under efterkrigstiden en hel rad institutioner för att kunna förena löneutvecklingens underordning under samhällsekonomin med organisationernas autonomi. Han skiljer på fem typer av institutioner, varav DØR passas in på typ 2 i denna typologi:
- policyinstitutioner. Utredningar, oftast med korporatistisk sammansättning. De viktigaste om lönebildningen var i slutet av 50-talet, "til formulering af sammen hængen mellem samfundsøkonomi og løndannelse og sammanhængen mellem mobilitet på arbejdsmarkedet og inflation og beskæftigelse. På denne måde blev politikformuleringen på arbejdsmarkedet forrykket fra henholdsvis det faglige og det politiekse reservat til korporativt sammensatte policy-institutioner på centralt politisk plan." (s 80)
- kampagne-institutioner, som Det økonomiske råd, startat 1962; "regeringen oprettede sit eget kampagnecenter i Budgetdepartementet under Finansministeriet sidst i 1970'erne. Her skete der siden en matematisering af den samfundsøkonomiske forestilling i makroøkonometriske modeller."
- diskurs-institutioner. På 70-talet fler analytiska aktörer. "Den verabaliserede lønkamp blev videnskabeliggjort. I stigende grad blev økonomeriske modeller, nationaløkonomisk sprogbrug og teori anvendt til at give kampagnekampens prognoser og forudsigelser en aura af objektivitet."
- förhandlings-institutioner. 1957 etablerar parterna ett permanent forhandlingsudvalg.
- forligs- og sanktions-institutioner.
Summan av kardemumman kallar Pedersen för en "förhandlingsekonomi": det är förstås en kapitalistisk marknadsekonomi, men med starka inslag av förhandlingar -- kanske man man kalla det korporatism? -- mellan organisationer.
I en ny artikel studerar statsvetaren Rune Møller Stahl, verksam vid Copenhagen Business School, just Det Økonomiske Råd, som han översätter till engelska som Danish Economic Council (DEC). I Møller Stahls perspektiv handlar makroekonomi inte minst om att etablera en idé om vad "allmänintresset" är. Han formulerar det utifrån Antonio Gramsci så här:
"Gramsci’s (2003 [1971]) notion of hegemony is that the particular interest of a group is successfully presented as the general interest. In this context, macroeconomics proper has been quintessentially ideological since its inception in the post-war years. Both in its Keynesian and neoclassical variants, the very field of macroeconomics promises the possibility that the state, through the correct set of growth-inducing policies, can create a positive-sum game that transcends political divisions in the nation. In the presentation of a national economy, with the growth of gross domestic product (GDP) as the central goal of economics, there is a tacit assumption that there is one national interest." (s. 3)
Utifrån Radhika Desais (1994) forskning om Thatcherismen menar Møller Stahl att ekonomisk teori kan spela två roller i formulerandet av policy: strategisk roll och legitimerande roll. Den första funktionen är mer proaktiv, att leverera planer och idéer på nya ordningar, vilket inte minst sker i tider av kris. Den andra funktionen handlar om att legitimera det som redan finns, att förklara varför och på vilka sätt den existerande institutionell ordningen är effektiv och rättvis. När man når framgång med sitt ideologiska arbete blir ens perspektiv på saker "common sense". Møller Stahl talar här om "elite common sense", idéer som tas för givna av politiska eliter och begränsar vad för typer av reformer och policies som man kan tänka sig. (s. 4) Detta skedde med keynesianismens teori under efterkrigstiden (van der Pijl 1989) och med nyliberal teori efter 1970-talet (Macartney 2011).
Det danska fallet, det danska makroekonomiska etablissemanget, introducerar han så här. De centrala spelarna är Finansdepartementet, forskningsavdelningarna hos arbetsgivarorganisationen DI och facken (AE-rådet). Till sist så Det Økonomiske Råd, som är en statlig institution med stor prestige, och sedan 1969 styr sig självt i bemärkelsen att utse sin ordförande.* Oberoende tankesmedjor har spelat en anmärkningsvärt liten roll, säger Møller Stahl: inte förrän den frimarknads-liberala smedjan CEPOS grundades 2005 hade de någon "effective presence", vilket är en stark kontrast mot Storbritannien (Desai 1994; Hay 2001) eller Sverige (Blyth 2001; Ryner 2003) där tankesmedjor spelat en stor roll i "the formation of macroeconomic opinion" (s. 6). Det andra speciella med dansk makroekonomisk debatt är den höga graden av konsensus; Pedersen och Campbell (2014) beskriver detta som "the Brotherhood of Economists".
För att analysera den makrokonomiska analysen och policyrekommendationerna i Danmark studerar Møller Stahl två typer av källor. Den ena är Finansdepartementets årliga rapport om det ekonomiska läget och regeringens policy- och reformidéer. Den andra är Det Økonomiske Råds rapporter som kommer två gånger om året och också de sammanfattar det ekonomiska läget och gör policyrekommendationer baserat på analysen. (s. 6) Han läser rapporterna för vart femte år för att kunna spåra ideologiska förändringar över tid. Tabell 1 och 2 nedan sammanfattar kortfattat resultaten om utvecklingen över tid. Tabell 1 visar en gradvis övergång från "Full Employment Keynesianism" till "Neooclassical Liberalism" under 1980-talet, fullbordad på 90-talet, men Møller Stahl betonar att det är stor skillnad på förskjutningar i världsbilden i rapporterna, och genomförandet av marknadsliberala reformer; till exempel så kom privatiseringsvågen inte förrän på 1990-talet. (s. 7-8)
Keynesianismens funktioner beskriver Møller Stahl så här: den "provided a language and a set of policies that promised to ensure the smooth operation of the economy as a whole without asking either capital or labour to suffer to an unacceptable extent (Glyn 1995)." (s. 8) Det liberala skiftet i Danmark, till skillnad från i Tyskland eller Storbritannien, var baserat i neoklassisk ekonomi, utan några starkare inslag av mer heterodoxa teorier som Hayeks eller ordoliberalismen.
I 1970-talets rapporter är DØR och finansdepartementets experter eniga om en keynesiansk världsbild där det viktigaste målet är att bekämpa arbetslösheten och där bland annat den ekonomiska politiken kan användas för detta mål. Också inkomstpolitik -- tripartistiska förhandlingar mellan arbetsgivare, fack och stat -- var en del av policymixen för att förena målen om full sysselsättning, ett överskott i handelsbalansen och låg till måttlig inflation. 1976 års rapport från det ekonomiska rådet uttrycker den mycket tidstypiska analysen att om man inte har någon tydlig inkomstpolitik, så måste man ha arbetslöshet för att hålla nere inflraitonen. (s. 9) Man oroade sig också för att en situation av långvarig full sysselsättning skulle stärka arbetarsidan till den punkt att man drev upp lönerna så att produktionskostnaderna gick upp vilket skulle skada den internationella konkurrenskraften. Inflationshotet diskuterades mindre än frågan om konkurrenskraften.
1980-talets rapporter är ganska annorlunda. I Finansdepartementets rapport från 1980 talas om att trycka ned lönerna genom en kombination av inkomstpolitik och en vändning till nedskärningspolitik och en stram penningpolitik. Denna omvändning skedde under en socialdemokratisk regering men förstärktes av en ny borgerlig regering 1982 som band kronan till D-marken för att avskaffa möjligheten till inhemsk penningpolitisk expansion, eller devalvering. Reallönerna föll för första gången på decennier, och arbetslösheten steg. (s. 9-10) Argumenten kring detta gjordes från Finansdepartementets sida fortfarande inom ett keynesianskt ramverk, med Phillipskurvans trade-off mellan arbetslöshet och inflation. Det ekonomiska rådet kritiserade politiken och erbjöd förslag också de baserade på keynesiansk nationalekonomi; 1980 kritiserade man S-regeringen för dess betoning på inflationsbekämpning och hävdade att man kunde återkomma till full sysselsättning via en väg av investeringar och produktivitet. I det tidiga 1980-talet rasade samtidigt i Nationaløkonomisk Tidsskrift en debatt om keynesianismens efterfrågestimulanspolitik, kontra den nyklassiska kritiken signerad Robert Lucas, Robert Barro med flera. I det ekonomiska rådet satt 1984-85 monetaristen Niels Thygesen, men det var fortfarande dominerat av keynesianer. Från mitten av 1980-talet kom dock ett skifte mot mer fokus på mellan- till långsiktiga strukturreformer, med mindre uppmärksamhet åt kortsiktigare keynesiansk politik. Nu började man också argumentera utifrån utbudsekonomi och den neoklassiska skolan. Rådet hade efter sin rekommendation om devalvering 1982 fått utstå hård kritik både från finansdepartementet och från arbetsmarknadens parter (Mikkelsen 1987) liksom från OECD (Marcussen 2000) och i sin rapport från 1987 uttalar sig rådets ordförande för en anpassning till det monetaristiska perspektivet. Från 1988 diskuterade man inte heller inkomstpolitik som en åtgärd utan talade istället om en mer marknadsbestämd lönestruktur. (s. 11)
Under 1990-talet formerades ett konsensus runt makroekonomin inom rapporterna. Det ekonomiska rådet förklarar i sin rapport från 1990 att en viktig lärdom från 1970-talets kris är att utbudschocker ska kontras med utbudspolitik, inte efterfrågepolitik. Anpassningen bör ske genom anpassning till marknadskrafter, "perhaps aided by structural adjustments" (s. 11) Att uppnå full sysselsättning är inte längre det främsta målet, utan fokus är mer på inflationsbekämpning och handelsbalansen. En lägre löneökningstakt, säger DØR 1995, leder till högre sysselsättning och lägre strukturell arbetslöshet. På ett sätt innebar den nya linjen mindre interventionism -- mindre "fine tuning" -- men å andra sidan mer interventionism, säger Møller Stahl: idén att man med makroekonomisk politik och strukturreformer verkligen kan förändra samhället på sikt. (s. 11-12)** Nya generationer av nationalekonomer, som var influerade av Friedman, Lucas och Sargent från början av sina karriärer, kom in i rådet, inklusive Torben M. Andersen som var ordförande för rådet 2001-2003 och Peter Birch Sørensen som var ordförande 2004-2009. Møller Stahl betonar hur viktigt skiftet i tidshorisont -- från keynesianismens korta till nyklassicismens långa -- var, och att detta skifte också innebar en förändringarna av policyrekommendationer utan egentlig polemik med de gamla, eftersom förskjutningen i fokus medförde andra policyförslag utan någon direkt diskussion. (s. 12) Keynesianismen fanns kvar åtminstone i fragment och fanns också kvar i politiken, bl.a. i ett försök av en socialdemokratisk regering 1993-1994 (diskuterat av Asmussen 2007).
I 2000-talets rapporter var det neoklassiska perspektivet utan konkurrens och inte diskussionsutsatt. Liberala reformer presenterades nu som nödvändiga för att uppnå något som helst policymål: finansdepartementet skriver i sin rapport 2000 att ‘a strong economy, international openness, structural policies and sound finances are not goals in themselves. They are necessary instruments to achieve higher living standard, solid employment, welfare, social cohesion etc’ (cit. s. 14). Møller Stahl talar om en "transition to the complete hegemony of neoclassical thinking", utmärkt av (a) helt dominerande långsiktigt perspektiv, och (b) användningen av neoklassiska makromodeller, som DREAM-modellen från 1997 som använder ett antagande om en långsiktig jämvikt.
I sina slutsatser säger Møller Stahl:
"The transition towards a liberal conception of the economy was a gradual, but consistent development. This development continued throughout the period, despite changes in government between left and right. In that sense, we can speak of an institutionalisation of neoliberal reason, in the form of the complete domination of NL common sense in the main institutions of the macroeconomic establishment. Other studies have pointed towards a similar neoclassical dominance in the use of economic experts in the media (Madsen 2009)." (s. 15)
Överrgången var stegvis och ojämn. Att idédebatten och faktiskt förda policies inte gick i takt -- en politisk omsvängning till monetarism 1982 skedde före dessa idéer "vunnit" i den danska debatten -- menar RMS talar för att idéernas kausala kraft är begränsad och att andra faktorer orsakar de ekonomisk-politiska omsvängningarna. Neoklassiska idéer kan dock ha spelat en roll i att legitimera omsvängningen post facto och att etablera en ny känsla av "sunt förnuft".
Från ett svenskt perspektiv är det förstås intressant att fundera på det svenska fallet i ljuset av Møller Stahls undersökning. Det mest slående är väl att vi faktiskt inte etablerade något Økonomiske Råd på 1960-talet. Beräkningarna av löneutrymme och liknande gjordes mer på partsbasis, medan makroekonomiska beräkningar också gjordes av Konjunkturinstitutet, etablerat 1937. KI är en myndighet under Finansdepartementet och spelar så vitt jag kan se en stor roll i svensk makroekonomisk diskussion, men med mera av "armslängds avstånd" till löneförhandlingar och faktiska policies. I Norge startade man 1962 Kontaktutvalget för att hantera intressekonflikterna kring lönebildningne och inflationen, och detta blev mer tekniskt-makroekonomiskt utrustat på 1970-talet***, men just i Sverige fick vi alltså ingen sådan makro-löne-politisk innovation 1962-63. Här var den lönepolitiska konflikten med dess makroekonomiska implikationer mer hanterat genom centraliserade partsförhandlingar -- och på 1970-talet med ad hoc-inkomstpolitik som Hagasamtalen.
Om vi går över från lönepolitiken i sig till mer frågan om nyliberalism och ekonomisk-politisk övergripande förändring, som är så central i Møller Stahls artikel, så är väl de expertråd som brukar diskuteras i det svenska fallet, t ex SNS konjunkturråd -- en årlig tankesmedjerapport sedan 1974. Svante Nycander (2008, s. 186) tar t ex i sin bok Makten över arbetsmarknaden upp att SNS konjunkturråd 1980 föreslår att staten ska låsa in alla företagsvinster över 7 procent netto av kapitalet i investeringsfonder
för att dämpa fackens lönekrav -- ett tidstypiskt expertgrundat inspel i den lönepolitiska, och makroekonomiska, debatten. Lars Calmfors menar i en text från 2015 (s. 3) att "An important role in the economic policy debate in the 1980s was played by the Economic
Policy Group at the Center for Business and Policy Studies (SNS Konjunkturråd), a group of independent academic economists." Calmfors sammanfattar Konjunkturrådets argument på 1980-talet så här:
"The Group argued that the government should declare the fixed exchange rate as the overriding objective of macroeconomic policy with full employment being only a subordinate goal.**** The intention was to make it clear to the parties in the labour market that high wage increases would cause unemployment rises and profit falls that would not be accommodated through new devaluations. An explicit commitment to such an exchange rate norm would impose a high reputation cost on the government of abandoning it. This would make the commitment credible and induce the labour market organisations to negotiate wage increases compatible with the fixed exchange rate. Hence the threat of high unemployment would never have to be realised."
Riksbanken var fortfarande politiskt styrd på 1980-talet, säger Calmfors, och kunde därför inte förväntas föra en tillräckligt stram penning- och valutapolitik för att tämja lönepolitiken. Det tog också ett antal år innan Konjunkturrådets argument gick hem bredare över det politiska spektrumet, men på 1990-talet fick man rätt, med S-regeringens skifte till inflationsbekämpning 1991 och de borgerliga regeringens betoning på en fastvalutakurs 1991-92. Calmfors text är tämligen beskrivande och han reder inte ut vilket inflytande, eller vilken makt, SNS Konjunkturråd hade över den förda politiken jämfört med andra faktorer, men det låter plausibelt att Konjunkturrådet i alla fall spelade en viktig roll, och om vi jämför med Danmark så ser vi parallellerna med De Økonomiske Råd, som ju dock är en statlig institution vilket SNS inte är.
Ett annat expertråd som studerats i den svenska kontexten är Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi, ESO, som bildades 1981 som ett oberoende utredningsorgan under Finansdepartementet. ESO spelar en roll t ex i Jenny Anderssons (2003, s. 105, 111-112) analys av förändringen i socialdemokratins socialpolitiska tänkande på 1980-talet, även om ESO där är mindre drivande än de nya S-ekonomerna med Klas Eklund som ledande gestalt. De unga S-ekonomerna spelar en viktig roll också i Björn Elmbrants Så föll den svenska modellen (1993, kapitel 14-15), där Eklund är viktig men även Erik Åsbrink spelar en stor roll för kreditavregleringen. Över huvud taget spelar ekonomerna -- och några andra experter -- på departementen och Riksbanken en central roll här.
I Kristina Boréus (Högervåg, 1994) och Magnus Ryners (Capitalist Restructuring, Globalisation and the Third Way, 2002) analyser spelar Svenska Arbetsgivareföreningen, SAF, en viktig roll för att etablera och argumentera för nya idéer på 1980-talet (Ryner, s. 144-147). Men hos Ryner är det socialdemokratin som står i centrum och då blir det återigen experter på departementen, riksdgen och i partiets interna arbetsgrupper som blir centrala aktörer (s. 148-153).
För att sammanfatta så hade man kanske kunnat replikera Møller Stahs undersökning av Danmark för Sverige, genom att studera något slags kombination av Konjunkturinstitutets årliga Konjunkturläget-rapporter (utgivna sedan 1950 så vitt jag kan se), SNS Konjunkturråds årliga rapporter sedan 1974, och ESO-rapporter. Med tanke på att Danmark, Norge och Sverige brukar buntas ihop som en "socialdemokratisk modell" eller "skandinavisk modell" vad gäller välfärdsstat och välfärdskapitalism, så vore det intressant att fundera på likheter och skillnader i hur man gjorde sitt uppbrott med efterkrigstidens socialdemokratiska modell på 1970-80-talen, i oljekrisens och globaliseringens tidevarv.
Referenser
Rune Møller Stahl (2021) "Neoliberalism with Scandinavian characteristics: The slow formation of neoliberal common sense in Denmark", Capital and Class pre-published online, s. 1-20.
Ove K. Pedersen, (1989) "Læreprocesser og forhandlingsspil: Om løndannelse og forhandlingsøkonomi i Danmark", s. 67-100 i Klaus Nielsen och Ove K. Pedersen (red.) Forhandlingsøkonomi i Norden. Oslo: TANO
Robert J. Flanagan, David W. Soskice och Lloyd Ulman (1983) Unionism, Economic Stabilization, and Incomes Policies: European Experience. Washington, DC: The Brookings Institution
Svante Nycander (2008) Makten över arbetsmarknaden: Ett perspektiv på Sveriges 1900-tal. Andra upplagan. Stockholm: SNS förlag.
Jenny Andersson (2003) Mellan tillväxt och trygghet: Idéer om produktiv socialdemokratisk socialpolitisk ideologi under efterkrigstiden. Doktorsavhandling i ekonomisk historia, Uppsala universitet.
Magnus Ryner (2002) Capitalist Restructuring, Globalisation and the Third Way. Routledge.
Fotnot
* Han har också en intressant metodologisk fotnot om det ekonomiska rådet: "The Economic Council is generally perceived as representing the economic mainstream of the profession – as all decisions in the four-person presidency are taken unanimously, there is a self-conscious attempt to keep appointments within the mainstream. While the analysis of the Council is taken seriously in the administration and government as well as in the wider public, the Council does not form a part of the administrative hierarchy (Marcussen 2002)." (s. 17)
** Han har här också intressanta citat från tidigare rådsmedlemmar som på 2000-talet ser tillbaka på hur deras analyser och rekommendationer förändrades på 1980-talet: PB Sørensen och M Rosholm (2009) med ett kapitel i boken Udsyn og fremsyn.
*** Detta diskuteras i Flanagan, Soskice och Ulman (1983), s. 171-172, s. 181-185. Om Sverige se kapitel 6 i den boken.
**** Här har Calmfors en fotnot som refererar så här: "The thinking of the SNS group was developed in SNS (1985, 1986, 1987). Similar thoughts had earlier been
advanced by e.g. Calmfors et al. (1976), Myhrman (1977), Jonung (1978), Lindbeck (1978) and Calmfors (1979). See also Calmfors (1996) for a survey of the debate."
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar