Nationalekonomi och politik: fallet franska planeringskommissionen på 1970-talet

 

arbetet med den centralplanerande FIFI-modellen, och modellens egna struktur.

Från en artikel av Raymond Courbis publicerad i Economics of Planning volym 12, 1972.

 

Thomas Angeletti, sociolog vid universitetet i Paris, börjar en ny artikel med att konstatera att ekonomiskt prognosmakeri sedan den ekonomiska krisen 2008 blivit erkänt som en politisk aktivitet. Han lyfter fram det politiska i verksamheten på detta sätt: "it is quite clear that the forecasting issue is not really about accuracy (Beckert, 2016; Fligstein et al., 2017). These models present different handles on how to influence the economy, simulate public policy and define how the state could steer the economy in a desirable way." (s. 636) Hans artikel handlar om ett exempel på ett politiskt viktigt prognosverktyg, nämligen den franska makroekonomiska modellen FIFI som utvecklades av det franska Finansdepartementet på 1970-talet.

Angeletti har gjort arkivforskning i Finansdepartementets arkiv, och i Plankommissionens dito (Commissariat Général au Plan) och Ekonomikommissionens dito (Commission de l’Économie Générale et du Financement, CEGF).Han har också intervjuat 40 medlemmar av CEGF, som var ledande i utvecklingen i FIFI-modellen, och personal på det franska Nationalinstitutet för statistik och ekonomiska studier (INSEE, delvis motsvarigheten till svenska SCB). En tredje metodologi är intressant nog att han har läst samtida dagstidningar, särskilt bevakningen av den sjätte Planen, och även biografiska vittnesmål från seniora tjänstemän -- lite som att i Sverige använda Kjell-Olofs Feldts Alla dessa dagar (1982) eller Sture Eskilssons memoar om sina år på SAF som källa, vilket jag tycker är fullt rimligt; Angeletti anmärker intressant att "These testimonies offer excellent insight into the sense of heroism that epitomizes this elite political and administrative generation (Gaıti, 2002) and their claims to responsibility for organizing and guiding the economy." (s. 637) Kanske man hade kunnat säga något liknande om Assar Lindbecks memoarer, Ekonomi är att välja (2012) och/eller om Klas Eklunds recension av desamma i Ekonomisk Debatt?

Angeletti arbetar i en ekonomisk-sociologisk tradition och där har man, säger han, forskat om disciplinen makroekonomi med tre fokus: dess professionella auktoritet, dess institutionella position, och dess "kognitiva infrastruktur". Angelettis artikel fokuserar på den tredje dimensionen; de två första menar han har utforskats rikligt i den franska forskningen som visat hur den makroekonomiska prognosverksamheten utvecklades inom statliga institutioner under efterkrigstiden och påverkade regeringars beslutsfattande.* Angeletti frågar: vilka effekter har makroekonomiska prognoser på det sätt på vilket politiska valmöjligheter görs eller inte görs offentliga? (s. 637) Här är han influerad av forskningen om nationalekonomins performativitet, alltså hur teoretiserandet t ex av optionsmarknader i sig påverkar optionsmarknadernas utformning och beteende (Callon 1998, MacKenzie 2006). Han använder också Jens Beckerts (2016) resonemang om hur forecasting används för att legitimera ens egna tankar om vad som borde göras. Här blir analysen ett slags "frame analysis", med sociologen Erving Goffmans begrep, som undersöker analysramar, där ramarna förstås som "‘schemata of interpretation’ that enable individuals to ‘locate, perceive, identify, and label’ relevant events" (s. 638). Ramverksanalys har använts för att studera sociala rörelser m.m. men funkar också för att studera nationalekonomi: "Economics plays a key role in how certain phenomena are put forward as public problems and others are discarded." (s. 638) Angeletti specificerar två saker som ekonomerna gör i relation till den offentliga debatten: selection och qualification. Han definierar dessa begrepp så här:

"By selection, I mean the operation by which economists choose the entities and phenomena represented in their devices, such as inequalities, unemployment, wages and social hierarchy. By qualification (Boltanski and Thévenot, 2006; Boltanski, 2011), I mean the operation by which economists attribute a certain state to these entities and phenomena: for instance, wages can be characterized as an instrument of economic policy or simply as the outcome of an economic policy. By means of these two operations, economics plays a significant role in framing—and sometimes reducing—the terms of political debates. " (s. 638)

Feministisk kritik av BNP-begreppet kan användas för att förtydliga betydelsen med "selection": sådan kritik handlar just om vad som inte räknas in i BNP (oavlönat arbete), och varför BNP-måttet därför blir skevt för att fånga vad man tror att man fångar med måttet. Det är en fråga om selektion.

Det makroekonomiska prognosarbetets uppgång under 1900-talets andra halva var en del av "the emergence of national economies as entities in their own right" (s. 640), säger Angeletti, och utvecklingen av planerbetet i Division des Programmes vid INSEE är ett exempel på då detta. På DdP samarbetar "economic engineers", de flesta utbildade vid École Polytechnique, och statistiker, och 1966 började de arbeta på en ny "physico-financial" markeokonomisk modell som skulle heta FIFI. De programmerade modellen med data så att den skulle kunna simulera fransk ekonomi år 1975 vad gäller till exempel tillväxt och arbetslöshet. För att kunna beräkna parametrarna var teknikerna bakom modellen också tvungna att identifiera vilka politiska valmöjligheter som fanns. Arbetet på modellen pågick i samklang med framtagandet av den Sjätte planen och väckte snabbt intresse bland journalister och politiker. Fascinerande nog var Michel Aglietta, senare mycket känd som reguleringsteoretisk akademisk nationalekonom, en av männen bakom FIFI från INSEE! (s. 640) 1967 arbetade ett dussin anställda vid DdP intensivt på FIFI och för att utarbeta ett system av ca 1600 ekvationer som skulle kunna karakterisera den franska ekonomins funktioner. Datorvetenskapen gick framåt och var på modet under dessa år, och 1967 köpte INSEE in två stora maskiner från IBM där FIFI-medarbetarna fick programmera allt de ville göra med hålkort. I ett mycket starkt citat från Angelettis intervjuer säger en av programmerarna:

"In an INSEE annex, there were, let’s say, two big machines and, at the time, there were no ready-to-use programs. So you had to program everything. We worked with punch cards to create the numerical data and transform the mathematical equations into a program. [. . .] Nobody had done that before, so we were constantly testing, which meant we had to work nights. That made for a special, happy atmosphere from 9 pm until midnight or 1 am. The work was fun because you had to sort through listings, and the listings were this big [arms stretched wide], find the errors, program the punch cards, try again, and so on. How long did it take? Three months or so. And the first time the model converged, naturally we broke open the champagne!" (s. 641)

I den färdiga versionen av FIFI jobbade man med 3500 exogent definierade parametrar, som därefter arbetades genom systemet av ekvationer för att framarbeta en modell av ekonomin. En stor del av arbetet med modellen var alltså att mata in statistiska data för de 3500 variablerna. FIFI var dock en statisk modell som bara skulle ge en modell av 1975, den Sjätte planens sista år; den kunde inte ge resultat år-för-år. Meningen med modellen var att inte bara predicera ett "spontant" utfall, utan också att predicera effekter av reformer; Angeletti menar att detta visar hur ekonomerna-programmerarna också visade själva möjligheten av interventionism. (s. 642) För DdP-folket var modellens främsta funktion att identifiera hinder för den ekonomiska tillväxten. Baseline-prognosen för var ekonomin skulle vara år 1975 kunde användas för att identifiera vilka avsteg och problem som kunde uppstå. Den Femte planens tekniska procedurer hade fått kritik för att vara "normativa", sätta mål om sysselsättning, bytesbalans m m innan de utvärderats i modellen, och med FIFI skulle man göra tvärtom: först göra en prognos om hur 1975 skulle se ut utan fler reformer, och sedan testa de olika reformerna i modellen. (s. 642-3) Man gjorde t ex simuleringar som sa att BNP-tillväxten skulle bli 0.1 procent högre per år 1970-75 med mer konkurrens i hemmamarknadssektorerna, eller att tillväxten skulle bli 0.44 procent lägre om man sänkte arbetstiden.

Angeletti menar att behandlingen av lönevariabeln i FIFI-modellen är ett exempel på vad ekonomisk-sociologerna kallar kvalificering (se diskussion ovan). Löneökningstakten modellerades i FIFI som en endogen variabel som bestäms av arbetslösheten (högre arbetslöshet, lägre löner) och inflationen (en positiv effekt); lönen var alltså inte i sig en "legitimate economic policy instrument", vilket facken kom att utmana. (s. 644) I ett resonemang som är en väldigt intressant parallell till det svenska fallet och EFO-modellen så berättar Angeletti om hur viktig åtskillnaden mellan konkurrensutsatta sektorer och hemmamarknadssektorer var:

"The FIFI model introduced a central division between ‘sheltered’ sectors and sectors ‘exposed’ to external constraints (Courbis, 1969, 1973). This market division has many repercussions. Companies in the sheltered sectors can choose their commodity prices to safeguard a certain level of cash flow: demand here is always satisfied. This choice is impossible in the exposed sectors comprising industrial companies: they are subject to the prices determined by external supply. In this free-trade conception, the exposed sector is conceived as the true leader of the economy, in contrast to the sheltered sectors, described as a ‘handicap to growth’ (Courbis and Page´, 1973, p. 958). The external constraint is a price constraint based on the hypothesis of perfect substitution between imports and national production: internal supply shortcomings are offset by imports. " (s. 645)

Angeletti går vidare med att diskutera arbetet med den sjätte planen och förhandlingarna om denna. Diskussionerna där fack, arbetsgivare och andra intressenter tog plats spillde över också på arbetet med FIFI. Den radikala fackföreningen CGT:s generalsekreterare uttryckte stark kritik mot FIFI och dess prediktion om stora problem i den franska ekonomin år 1975 (s. 648-9); han pekade på de visioner och kritikpunkter som kommit fram våren 1968 och som inte så lätt passar in i en "physico-financial model" men som planerarna måste ta hänsyn till, eftersom visionerna och kritikerna var verkliga. Att reducera arbetarna till ett objekt för planeringen -- ett slags kvalificering, i den ekonomisk-sociologiska jargongen -- utmanades av generalsekreterare Krasucki.

Angeletti diskuterar också det politiska spelet i hur olika intressenter bidrog med förslag till policies att testa i FIFI-modellen. Nära 40 varianter skapades totalt sett: ett fascinerande sätt att tänka på framtiden och politiken på! Facken klagade dock på att man inte modellerade arbetarna som en egen kraft och CGT påpekade också att i de ekonometriska beräkningarna hade FIFI-modellerarna uttalat bortsett från perioderna med intensiva lönekrav, 1954 och 1968. (s. 651)

I sina slutsatser betonar Angeletti också motsättningen mellan facken, som ville hävda sin egen agens, och modellerarna, som presenterade en "objektiv" bild av hur Frankrike skulle (borde?) se ut om fem år.** Styrningen var inte så kraftfull som i teorin om "stark performativitet" (MacKenzie 2006) där nationalekonomin i sig får agenterna att agera så som teorin säger, men påverkade ändå utvecklingen. Även vänstern och facken accepterade till slut den kvantitativa makroekonomiska modelleringen som arbetssätt för den ekonomiska politiken.

Jag tycker att Angelettis artikel och fallet FIFI som han studerar är väldigt fascinerande, och funderar på hur man skulle kunna tänka på svensk politik på 1970-talet utifrån artikeln. Som jag uppfattar var i den svenska kontexten makroekonomisk modellering mer accepterat inom den politiska och fackliga arbetarrörelsen i alla fall från 1950-talet i Sverige; vi hade förstås Stockholmsskolan och några av dess företrädares association med socialdemokratin på 1930-talet, men ännu på LO-kongressen 1951 kunde Metall-ordföranden Arne Geijer kritisera Rudolf Meidner med orden "Våra utredningsmän nöja sig inte med att driva utredningsarbetet utan vilja även föra den fackliga politiken".*** Under 1950-talet, tror jag de flesta forskare är ense om, slog dock "utredningsmännen" igenom i den fackliga politiken, och även inom SAP får man väl säga att nationalekonomer blev en maktfaktor post-Gunnar Myrdal? Vi hade ju inte heller samma planhushållningssystem som Frankrike under efterkrigstiden, så det finns några variationer för en jämförelse. En lös hypotes: de makroekonomiska visionerna hade i teorin mindre motstånd i Sverige, men i praktiken mindre uppbackning?

 

Referens
Thomas Angeletti (2021) "How economics frames political debates: macroeconomic forecasting in the French planning commissions", Socio-Economic Review Vol. 19, No. 2, 635–657. 

Fotnoter

* Här refereras bl.a. forskning av Marion Fourcade (2009, 2011), W.A. Friedman (2009, 2013) om USA, och F. Lebaron (2000).

** Han lägger också in ett rätt kul citat från filosofen Felix Guattari från 1970-talet: "I am convinced that all of the possible variants of another May 1968 have already been programmed on an IBM".

*** Citerad från Svante Nycander (2008) Makten över arbetsmarknaden: Ett perspektiv på Sveriges 1900-tal. Andra upplagan. SNS förlag, s. 138. Jfr Lars Ekdahl (2001), Mot en tredje väg: En biografi över Rudolf Meidner. I: Tysk flykting och svensk modell. Arkiv, s. 279 om en debatt inom LO, på representantskapet, september 1949; om detta se också mitt lönebildningspapper, s. 13-14.

Nyliberalism och ekonomiska experter i Danmark

 

en dansk finanstidning frågar: vilka är den danska ekonomins visa män?

 

Expertis spelar alltid en roll i politiken. Inte minst gäller detta nationalekonomisk expertis som vägleder beslutsfattande i ekonomisk politik och annan politik. Rådgivandet kan organiseras på olika sätt - givetvis ofta genom att departementen har sina egna experter anställda - och ett sätt är att ha ett fristående rådgivande råd. Tyskland har sedan 1963 sitt Sachverständigenrat für Wirtschaft, också känt som Die Fünf Wirtschaftsweisen eller "ekonomins fem visa män". Samma bibliska begrepp förekommer också i Danmark, där De Økonomiske Råd finns sedan 1962 och även refereras till som "de økonomiske vismænd". Statsvetaren Ove K. Pedersen, idag professor emeritus vid Copenhagen Business School, beskrev 1989 bakgrunden till DÖR:s tillkomst på följande sätt.

"Formuleringen og propaganderingen af den lønpolitiske diskurs skete institutionelt. Specielt til formålet oprettedes Det Økonomiske Råd. Det skete 1962 og rådet blev sammensat af økonomiske 'viismænd' og af et repræsentantskab med repræsentanter bl.a. fra arbejdsmarkedets organisationer. Fra første og til den seneste rapport i 1989 har lønpolitik (eller indkomstpolitik) stået i centrum for rådets anvisninger. På det samfunds»ssige plan formåede rådets anvisninger at sætte kønpolitik på den politiske dagsorden. Det skete fra midten av 1970'erne.
Den lønpolitiske diskurs udviklede sig således fra at være en henstilling i 1956 til i 1979 at være et elitært (måske også populært) accepteret økonomisk-politisk instrument for en længerevarende omfordeling fra løn til profit. Gennem konflikter mellem -- men også internt i -- de store hoved- og underorganisationer blev lønpolitikken langsomt og brudfylt accepteret som led i en 'nødvendig politik'. I tiden efter 1970'erne kan det påstås, at den lønpolitiske diskurs tvinger organisationer, regeringer, institutioner, måske også virksomheder og husholdninger til at legitimere sine lønpolitiske krav og beslutninger i forhold til en forståelse af lønnens sammenhæng med samfundsøkonomiske problemer." (s 76f)"

Enligt Pedersen skapades det under efterkrigstiden en hel rad institutioner för att kunna förena löneutvecklingens underordning under samhällsekonomin med organisationernas autonomi. Han skiljer på fem typer av institutioner, varav DØR passas in på typ 2 i denna typologi: 

1. policyinstitutioner. Utredningar, oftast med korporatistisk sammansättning. De viktigaste om lönebildningen var i slutet av 50-talet, "til formulering af sammen hængen mellem samfundsøkonomi og løndannelse og sammanhængen mellem mobilitet på arbejdsmarkedet og inflation og beskæftigelse. På denne måde blev politikformuleringen på arbejdsmarkedet forrykket fra henholdsvis det faglige og det politiekse reservat til korporativt sammensatte policy-institutioner på centralt politisk plan." (s 80)
2. kampagne-institutioner, som Det økonomiske råd, startat 1962; "regeringen oprettede sit eget kampagnecenter i Budgetdepartementet under Finansministeriet sidst i 1970'erne. Her skete der siden en matematisering af den samfundsøkonomiske forestilling i makroøkonometriske modeller."
3. diskurs-institutioner. På 70-talet fler analytiska aktörer. "Den verabaliserede lønkamp blev videnskabeliggjort. I stigende grad blev økonomeriske modeller, nationaløkonomisk sprogbrug og teori anvendt til at give kampagnekampens prognoser og forudsigelser en aura af objektivitet."
4. förhandlings-institutioner. 1957 etablerar parterna ett permanent forhandlingsudvalg.
5. forligs- og sanktions-institutioner.

Summan av kardemumman kallar Pedersen för en "förhandlingsekonomi": det är förstås en kapitalistisk marknadsekonomi, men med starka inslag av förhandlingar -- kanske man man kalla det korporatism? -- mellan organisationer. 

I en ny artikel studerar statsvetaren Rune Møller Stahl, verksam vid Copenhagen Business School, just  Det Økonomiske Råd, som han översätter till engelska som Danish Economic Council (DEC). I Møller Stahls perspektiv handlar makroekonomi inte minst om att etablera en idé om vad "allmänintresset" är. Han formulerar det utifrån Antonio Gramsci så här:

"Gramsci’s (2003 [1971]) notion of hegemony is that the particular interest of a group is successfully presented as the general interest. In this context, macroeconomics proper has been quintessentially ideological since its inception in the post-war years. Both in its Keynesian and neoclassical variants, the very field of macroeconomics promises the possibility that the state, through the correct set of growth-inducing policies, can create a positive-sum game that transcends political divisions in the nation. In the presentation of a national economy, with the growth of gross domestic product (GDP) as the central goal of economics, there is a tacit assumption that there is one national interest." (s. 3) 

Utifrån Radhika Desais (1994) forskning om Thatcherismen menar Møller Stahl att ekonomisk teori kan spela två roller i formulerandet av policy: strategisk roll och legitimerande roll. Den första funktionen är mer proaktiv, att leverera planer och idéer på nya ordningar, vilket inte minst sker i tider av kris. Den andra funktionen handlar om att legitimera det som redan finns, att förklara varför och på vilka sätt den existerande institutionell ordningen är effektiv och rättvis. När man når framgång med sitt ideologiska arbete blir ens perspektiv på saker "common sense". Møller Stahl talar här om "elite common sense", idéer som tas för givna av politiska eliter och begränsar vad för typer av reformer och policies som man kan tänka sig. (s. 4) Detta skedde med keynesianismens teori under efterkrigstiden (van der Pijl 1989) och med nyliberal teori efter 1970-talet (Macartney 2011).

Det danska fallet, det danska makroekonomiska etablissemanget, introducerar han så här. De centrala spelarna är Finansdepartementet, forskningsavdelningarna hos arbetsgivarorganisationen DI och facken (AE-rådet). Till sist så Det Økonomiske Råd, som är en statlig institution med stor prestige, och sedan 1969 styr sig självt i bemärkelsen att utse sin ordförande.* Oberoende tankesmedjor har spelat en anmärkningsvärt liten roll, säger Møller Stahl: inte förrän den frimarknads-liberala smedjan CEPOS grundades 2005 hade de någon "effective presence", vilket är en stark kontrast mot Storbritannien (Desai 1994; Hay 2001) eller Sverige (Blyth 2001; Ryner 2003) där tankesmedjor spelat en stor roll i  "the formation of macroeconomic opinion" (s. 6). Det andra speciella med dansk makroekonomisk debatt är den höga graden av konsensus; Pedersen och Campbell (2014) beskriver detta som "the Brotherhood of Economists".

För att analysera den makrokonomiska analysen och policyrekommendationerna i Danmark studerar Møller Stahl två typer av källor. Den ena är Finansdepartementets årliga rapport om det ekonomiska läget och regeringens policy- och reformidéer. Den andra är Det Økonomiske Råds rapporter som kommer två gånger om året och också de sammanfattar det ekonomiska läget och gör policyrekommendationer baserat på analysen. (s. 6) Han läser rapporterna för vart femte år för att kunna spåra ideologiska förändringar över tid. Tabell 1 och 2 nedan sammanfattar kortfattat resultaten om utvecklingen över tid. Tabell 1 visar en gradvis övergång från "Full Employment Keynesianism" till "Neooclassical Liberalism" under 1980-talet, fullbordad på 90-talet, men Møller Stahl betonar att det är stor skillnad på förskjutningar i världsbilden i rapporterna, och genomförandet av marknadsliberala reformer; till exempel så kom privatiseringsvågen inte förrän på 1990-talet. (s. 7-8)

Keynesianismens funktioner beskriver Møller Stahl så här: den "provided a language and a set of policies that promised to ensure the smooth operation of the economy as a whole without asking either capital or labour to suffer to an unacceptable extent (Glyn 1995)." (s. 8) Det liberala skiftet i Danmark, till skillnad från i Tyskland eller Storbritannien, var baserat i neoklassisk ekonomi, utan några starkare inslag av mer heterodoxa teorier som Hayeks eller ordoliberalismen.

I 1970-talets rapporter är DØR och finansdepartementets experter eniga om en keynesiansk världsbild där det viktigaste målet är att bekämpa arbetslösheten och där bland annat den ekonomiska politiken kan användas för detta mål. Också inkomstpolitik -- tripartistiska förhandlingar mellan arbetsgivare, fack och stat -- var en del av policymixen för att förena målen om full sysselsättning, ett överskott i handelsbalansen och låg till måttlig inflation. 1976 års rapport från det ekonomiska rådet uttrycker den mycket tidstypiska analysen att om man inte har någon tydlig inkomstpolitik, så måste man ha arbetslöshet för att hålla nere inflraitonen. (s. 9) Man oroade sig också för att en situation av långvarig full sysselsättning skulle stärka arbetarsidan till den punkt att man drev upp lönerna så att produktionskostnaderna gick upp vilket skulle skada den internationella konkurrenskraften. Inflationshotet diskuterades mindre än frågan om konkurrenskraften.

1980-talets rapporter är ganska annorlunda. I Finansdepartementets rapport från 1980 talas om att trycka ned lönerna genom en kombination av inkomstpolitik och en vändning till nedskärningspolitik och en stram penningpolitik. Denna omvändning skedde under en socialdemokratisk regering men förstärktes av en ny borgerlig regering 1982 som band kronan till D-marken för att avskaffa möjligheten till inhemsk penningpolitisk expansion, eller devalvering. Reallönerna föll för första gången på decennier, och arbetslösheten steg. (s. 9-10) Argumenten kring detta gjordes från Finansdepartementets sida fortfarande inom ett keynesianskt ramverk, med Phillipskurvans trade-off mellan arbetslöshet och inflation. Det ekonomiska rådet kritiserade politiken och erbjöd förslag också de baserade på keynesiansk nationalekonomi; 1980 kritiserade man S-regeringen för dess betoning på inflationsbekämpning och hävdade att man kunde återkomma till full sysselsättning via en väg av investeringar och produktivitet. I det tidiga 1980-talet rasade samtidigt i Nationaløkonomisk Tidsskrift en debatt om keynesianismens efterfrågestimulanspolitik, kontra den nyklassiska kritiken signerad Robert Lucas, Robert Barro med flera. I det ekonomiska rådet satt 1984-85 monetaristen Niels Thygesen, men det var fortfarande dominerat av keynesianer. Från mitten av 1980-talet kom dock ett skifte mot mer fokus på mellan- till långsiktiga strukturreformer, med mindre uppmärksamhet åt kortsiktigare keynesiansk politik. Nu började man också argumentera utifrån utbudsekonomi och den  neoklassiska skolan. Rådet hade efter sin rekommendation om devalvering 1982 fått utstå hård kritik både från finansdepartementet och från arbetsmarknadens parter (Mikkelsen 1987) liksom från OECD (Marcussen 2000) och i sin rapport från 1987 uttalar sig rådets ordförande för en anpassning till det monetaristiska perspektivet. Från 1988 diskuterade man inte heller inkomstpolitik som en åtgärd utan talade istället om en mer marknadsbestämd lönestruktur. (s. 11)

Under 1990-talet formerades ett konsensus runt makroekonomin inom rapporterna. Det ekonomiska rådet förklarar i sin rapport från 1990 att en viktig lärdom från 1970-talets kris är att utbudschocker ska kontras med utbudspolitik, inte efterfrågepolitik. Anpassningen bör ske genom anpassning till marknadskrafter, "perhaps aided by structural adjustments" (s. 11) Att uppnå full sysselsättning är inte längre det främsta målet, utan fokus är mer på inflationsbekämpning och handelsbalansen. En lägre löneökningstakt, säger DØR 1995, leder till högre sysselsättning och lägre strukturell arbetslöshet. På ett sätt innebar den nya linjen mindre interventionism -- mindre "fine tuning" -- men å andra sidan mer interventionism, säger Møller Stahl: idén att man med makroekonomisk politik och strukturreformer verkligen kan förändra samhället på sikt. (s. 11-12)** Nya generationer av nationalekonomer, som var influerade av Friedman, Lucas och Sargent från början av sina karriärer, kom in i rådet, inklusive Torben M. Andersen som var ordförande för rådet 2001-2003 och Peter Birch Sørensen som var ordförande 2004-2009. Møller Stahl betonar hur viktigt skiftet i tidshorisont -- från keynesianismens korta till nyklassicismens långa -- var, och att detta skifte också innebar en förändringarna av policyrekommendationer utan egentlig polemik med de gamla, eftersom förskjutningen i fokus medförde andra policyförslag utan någon direkt diskussion. (s. 12) Keynesianismen fanns kvar åtminstone i fragment och fanns också kvar i politiken, bl.a. i ett försök av en socialdemokratisk regering 1993-1994 (diskuterat av Asmussen 2007).

I 2000-talets rapporter var det neoklassiska perspektivet utan konkurrens och inte diskussionsutsatt. Liberala reformer presenterades nu som nödvändiga för att uppnå något som helst policymål: finansdepartementet skriver i sin rapport 2000 att ‘a strong economy, international openness, structural policies and sound finances are not goals in themselves. They are necessary instruments to achieve higher living standard, solid employment, welfare, social cohesion etc’ (cit. s. 14). Møller Stahl talar om en "transition to the complete hegemony of neoclassical thinking", utmärkt av (a) helt dominerande långsiktigt perspektiv, och (b) användningen av neoklassiska makromodeller, som DREAM-modellen från 1997 som använder ett antagande om en långsiktig jämvikt.

I sina slutsatser säger Møller Stahl:

"The transition towards a liberal conception of the economy was a gradual, but consistent development. This development continued throughout the period, despite changes in government between left and right. In that sense, we can speak of an institutionalisation of neoliberal reason, in the form of the complete domination of NL common sense in the main institutions of the macroeconomic establishment. Other studies have pointed towards a similar neoclassical dominance in the use of economic experts in the media (Madsen 2009)." (s. 15)

Överrgången var stegvis och ojämn. Att idédebatten och faktiskt förda policies inte gick i takt -- en politisk omsvängning till monetarism 1982 skedde före dessa idéer "vunnit" i den danska debatten -- menar RMS talar för att idéernas kausala kraft är begränsad och att andra faktorer orsakar de ekonomisk-politiska omsvängningarna. Neoklassiska idéer kan dock ha spelat en roll i att legitimera omsvängningen post facto och att etablera en ny känsla av "sunt förnuft".

Från ett svenskt perspektiv är det förstås intressant att fundera på det svenska fallet i ljuset av Møller Stahls undersökning. Det mest slående är väl att vi faktiskt inte etablerade något Økonomiske Råd på 1960-talet. Beräkningarna av löneutrymme och liknande gjordes mer på partsbasis, medan makroekonomiska beräkningar också gjordes av Konjunkturinstitutet, etablerat 1937. KI är en myndighet under Finansdepartementet och spelar så vitt jag kan se en stor roll i svensk makroekonomisk diskussion, men med mera av "armslängds avstånd" till löneförhandlingar och faktiska policies. I Norge startade man 1962 Kontaktutvalget för att hantera intressekonflikterna kring lönebildningne och inflationen, och detta blev mer tekniskt-makroekonomiskt utrustat på 1970-talet***, men just i Sverige fick vi alltså ingen sådan makro-löne-politisk innovation 1962-63. Här var den lönepolitiska konflikten med dess makroekonomiska implikationer mer hanterat genom centraliserade partsförhandlingar -- och på 1970-talet med ad hoc-inkomstpolitik som Hagasamtalen.

Om vi går över från lönepolitiken i sig till mer frågan om nyliberalism och ekonomisk-politisk övergripande förändring, som är så central i Møller Stahls artikel, så är väl de expertråd som brukar  diskuteras i det svenska fallet, t ex SNS konjunkturråd -- en årlig tankesmedjerapport sedan 1974. Svante Nycander (2008, s. 186) tar t ex i sin bok Makten över arbetsmarknaden upp att SNS konjunkturråd 1980 föreslår att staten ska låsa in alla företagsvinster över 7 procent netto av kapitalet i investeringsfonder för att dämpa fackens lönekrav -- ett tidstypiskt expertgrundat inspel i den lönepolitiska, och makroekonomiska, debatten. Lars Calmfors menar i en text från 2015 (s. 3) att "An important role in the economic policy debate in the 1980s was played by the Economic Policy Group at the Center for Business and Policy Studies (SNS Konjunkturråd), a group of independent academic economists." Calmfors sammanfattar Konjunkturrådets argument på 1980-talet så här:

"The Group argued that the government should declare the fixed exchange rate as the overriding objective of macroeconomic policy with full employment being only a subordinate goal.**** The intention was to make it clear to the parties in the labour market that high wage increases would cause unemployment rises and profit falls that would not be accommodated through new devaluations. An explicit commitment to such an exchange rate norm would impose a high reputation cost on the government of abandoning it. This would make the commitment credible and induce the labour market organisations to negotiate wage increases compatible with the fixed exchange rate. Hence the threat of high unemployment would never have to be realised."

Riksbanken var fortfarande politiskt styrd på 1980-talet, säger Calmfors, och kunde därför inte förväntas föra en tillräckligt stram penning- och valutapolitik för att tämja lönepolitiken. Det tog också ett antal år innan Konjunkturrådets argument gick hem bredare över det politiska spektrumet, men på 1990-talet fick man rätt, med S-regeringens skifte till inflationsbekämpning 1991 och de borgerliga regeringens betoning på en fastvalutakurs 1991-92. Calmfors text är tämligen beskrivande och han reder inte ut vilket inflytande, eller vilken makt, SNS Konjunkturråd hade över den förda politiken jämfört med andra faktorer, men det låter plausibelt att Konjunkturrådet i alla fall spelade en viktig roll, och om vi jämför med Danmark så ser vi parallellerna med De Økonomiske Råd, som ju dock är en statlig institution vilket SNS inte är. 

Ett annat expertråd som studerats i den svenska kontexten är Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi, ESO, som bildades 1981 som ett oberoende utredningsorgan under Finansdepartementet. ESO spelar en roll t ex i Jenny Anderssons (2003, s. 105, 111-112) analys av förändringen i socialdemokratins socialpolitiska tänkande på 1980-talet, även om ESO där är mindre drivande än de nya S-ekonomerna med Klas Eklund som ledande gestalt. De unga S-ekonomerna spelar en viktig roll också i Björn Elmbrants Så föll den svenska modellen (1993, kapitel 14-15), där Eklund är viktig men även Erik Åsbrink spelar en stor roll för kreditavregleringen. Över huvud taget spelar ekonomerna -- och några andra experter -- på departementen och Riksbanken en central roll här.

I Kristina Boréus (Högervåg, 1994) och Magnus Ryners (Capitalist Restructuring, Globalisation and the Third Way, 2002) analyser spelar Svenska Arbetsgivareföreningen, SAF, en viktig roll för att etablera och argumentera för nya idéer på 1980-talet (Ryner, s. 144-147). Men hos Ryner är det socialdemokratin som står i centrum och då blir det återigen experter på departementen, riksdgen och i partiets interna arbetsgrupper som blir centrala aktörer (s. 148-153).

För att sammanfatta så hade man kanske kunnat replikera Møller Stahs undersökning av Danmark för Sverige, genom att studera något slags kombination av Konjunkturinstitutets årliga Konjunkturläget-rapporter (utgivna sedan 1950 så vitt jag kan se), SNS Konjunkturråds årliga rapporter sedan 1974, och ESO-rapporter. Med tanke på att Danmark, Norge och Sverige brukar buntas ihop som en "socialdemokratisk modell" eller "skandinavisk modell" vad gäller välfärdsstat och välfärdskapitalism, så vore det intressant att fundera på likheter och skillnader i hur man gjorde sitt uppbrott med efterkrigstidens socialdemokratiska modell på 1970-80-talen, i oljekrisens och globaliseringens tidevarv.

Referenser
Rune Møller Stahl (2021) "Neoliberalism with Scandinavian characteristics: The slow formation of neoliberal common sense in Denmark", Capital and Class pre-published online, s. 1-20.

Ove K. Pedersen, (1989) "Læreprocesser og forhandlingsspil: Om løndannelse og forhandlingsøkonomi i Danmark", s. 67-100 i Klaus Nielsen och Ove K. Pedersen (red.) Forhandlingsøkonomi i Norden. Oslo: TANO 

Robert J. Flanagan, David W. Soskice och Lloyd Ulman (1983) Unionism, Economic Stabilization, and Incomes Policies: European Experience. Washington, DC: The Brookings Institution 

Svante Nycander (2008) Makten över arbetsmarknaden: Ett perspektiv på Sveriges 1900-tal. Andra upplagan. Stockholm: SNS förlag. 

Jenny Andersson (2003) Mellan tillväxt och trygghet: Idéer om produktiv socialdemokratisk socialpolitisk ideologi under efterkrigstiden. Doktorsavhandling i ekonomisk historia, Uppsala universitet.

Magnus Ryner (2002) Capitalist Restructuring, Globalisation and the Third Way. Routledge.

 

Fotnot

* Han har också en intressant metodologisk fotnot om det ekonomiska rådet: "The Economic Council is generally perceived as representing the economic mainstream of the profession – as all decisions in the four-person presidency are taken unanimously, there is a self-conscious attempt to keep appointments within the mainstream. While the analysis of the Council is taken seriously in the administration and government as well as in the wider public, the Council does not form a part of the administrative hierarchy (Marcussen 2002)." (s. 17)

** Han har här också intressanta citat från tidigare rådsmedlemmar som på 2000-talet ser tillbaka på hur deras analyser och rekommendationer förändrades på 1980-talet: PB Sørensen och M Rosholm (2009) med ett kapitel i boken Udsyn og fremsyn.

*** Detta diskuteras i Flanagan, Soskice och Ulman (1983), s. 171-172, s. 181-185. Om Sverige se kapitel 6 i den boken.

**** Här har Calmfors en fotnot som refererar så här: "The thinking of the SNS group was developed in SNS (1985, 1986, 1987). Similar thoughts had earlier been advanced by e.g. Calmfors et al. (1976), Myhrman (1977), Jonung (1978), Lindbeck (1978) and Calmfors (1979). See also Calmfors (1996) for a survey of the debate."

Ideologins begriplighet: fallet greenbackism i USA:s arbetarrörelse på 1800-talet

Sociologen Sarah Babb, verksam vid Boston College, publicerade 1996 en mycket intressant artikel om ideologin "greenbackism" i USA på 1800-talet. Det var en idé om att ekonomiska problem -- framför allt för jordbrukare -- kom av att lån var för dyra och att man kunde lösa situationen genom att trycka mer pengar ("greenbacks") och öka inflationen, släppa dollarkursen mot guldet. Babb menar att denna ideologi hade en intuitiv kvalitet för högt belånade jordbrukare, men att det är mer förvånande att den också vann framgångar i arbetarrörelsen och facket. Arbetarna hade föga att tjäna på greenbackism, så varför blev de då övertygade? Och hur länge kunde de hålla fast vid en ideologi som inte överensstämde med deras egna erfarenheter? Babb resonerar så här om ideologins seghet och kraft:

"Ideology was characterized by Marx (1978: 21) as a "nightmare weighing on the brain of the living": The ideas, traditions, and vocabularies of the past face important limitations in new contexts. Recent scholarly discussions of ideology have pointed out its possibilities as well as its limitations. Using language borrowed from Giddens, Sewell (1985, 1992) argues that ideologies are structural in the same way that material and political conditions are structural-ideologies are both constraining and enabling. Thus, although ideologies are shaped by political and economic structures, they also shape economic and political structures in turn. Swidler (1986) acknowledges the enabling potential of ideology with her notion of culture as a "tool-kit" of traditions and symbols that actors use to solve different kinds of problems." (s. 1033)

Varför blir vissa ideologier framgångsrika och andra inte?

"Snow et al. (1986) and Snow and Benford (1992) address this issue with their theory of collective action frames. "Frames" are the interpretive devices that people use to make sense of the raw data of experience. In social movements, frames render events meaningful and thereby serve as a basis for collective action. The power of a given frame to attract and mobilize constituents depends in part on its "resonance" with the life-experiences of potential constituents. The conditions for this resonance are: (1) ideational centrality/narrative fidelity-the frame must draw on traditions, values, folktales, and so on, that are already present in the culture of the constituency; (2) empirical credibility-the frame must have an apparent evidential basis; and (3) experiential commensurability-the social problems that the frame attempts to address must have penetrated constituents' lives." (s. 1034)

"Frames" är så sett lite som Kuhns "paradigm": de står emot fakta ett tag men till slut får man ett skifte i ideologi/paradigm. Så här diskuterar Babb sin metod:

"I use a variety of primary and secondary historical sources to examine how labor-greenbackism was constructed as a collective action frame and how it responded to disconfirming evidence. At the center of the investigation is an analysis of articles from labor newspapers dating from the initial appearance of support for greenbacks in the labor movement until its decline in the late 1870s." (s. 1035)

Bakgrunden till analysen börjar med en "cash crunch" under inbördeskriget, 1862, och början på två paralella sedelsystem: dels sedlar utgivna av privata "National Banks", dels "greenbacks", sedlar utgivna av staten för att betala sina räkningar. Specie-betalningar upphörde 1862 och båda typerna av sedlar tappade knytningen till guldet. "Greenbackers" var de som motsatte sig privatbankerna under kriget och som efter kriget motsatte sig återgången till guldet. "Greenbackers" hävdade att privatbankerna och deras ägare berikades av sina sedlar och skulle få för mycket betalt i efterhand om man återknöt sedlarna till guldet. (s. 1037) De ville att staten skulle ta över det finansiella systemet och skaffa monopol på sedelutgivning. Vad som hände var precis motsatsen till vad "greenbackers" ville: man knöt valutan till guldet igen (år 1879), och behöll ett sedelutgivningssystem med en stor roll för den privata sektorn. 

Det är inte orimligt, säger Babb, att klassificera greenbackism som "a social movement of debtors against creditors": de som hade stora lån, inte minst bönder, hade mycket att tjäna på en devalverad valuta, medan de som lånat ut tvärtom tjänade på en stark valuta. För arbetarna var det materiella intresset i greenbackism mindre tydligt: i tider av hög inflation följde pengalönerna inte med priserna, vilket gjorde att reallönerna sjönk.

referens
Sarah Babb (1996) "'A True American System of Finance': Frame Resonance in the U.S. Labor Movement, 1866 to 1886", American Sociological Review, Vol. 61, No. 6 (Dec., 1996).

Värdet av landsbygden i svensk politisk debatt

 

I denna globaliseringens era har landsbygden i Europa och USA, menar statsvetaren Markus Holdo i en artikel från 2020, gått från att ses som produktiva till improduktiva ekonomier, och att porträtteras som gammeldags, konservativa områden. Holdo använder en "deliberative systems"-approach* för att studera olika typer av argument för landsbygdens värde i svensk politisk debatt idag. Han betonar att landsbygden inte är någon homogen entitet och att vi bör se pluralistiskt på olika argument från och om landbygden och vad dess roll är i samhället i stort. Han refererar till Nilsson och Lundgrens (2015, 2018) studier som visar att Sverige har ungefär samma typer av motsättningar mellan stad och land i politiken idag som andra europeiska länder har. Han för ett intressant resonemang om hur våra politiska argument om stad och land i sig också kan säga något bredare om vilka värden vi eftersträvar

"this exploration of rural politics in Sweden helps demonstrating that the claims of injustice and negligence that often characterize rural activism may be analyzed as political ideas and that an approach that recognizes the intellectual (in contrast to emotional or psychological) significance of rural political discourse can generate critical reflection in a society as a whole" (s. 69)

Sverige är särskilt intressant, säger Holdo, både eftersom stad-land-klyftan sedan länge präglat svensk politik, med Bondeförbundet som en stark närvaro sedan 1910-talet, om än under namnet Centerpartiet idag, och eftersom idén om en pågående rural marginalisering, och att denna lett till Sverigedemokraternas framväxt, är populär idag; Holdo refererar bl.a. till en studie av von Essen och Allen (2017) om svenska jägare som en "motvillig höger-social rörelse".

Materialet som Holdo studerar omfattar fyra program från Sveriges Radio under namnet Kluvet land (från 2017 och 2018); partidebatter inom ramverket för Hela Sverige ska leva-kampanjen; en EU-sponsrad podcast om rural utveckling; och opinionsartiklar från de fem största landsbygdstidningarna. Totalt blir det 22 bidrag till den landsbygdspolitiska debatten som studeras.

Holdo har strukturerat analysen av diskurserna om landsbygdspolitik utifrån fyra variabler: de enheter som finns (basic entities, ontology), relationer, motiv, och retorik. Han vaskar fram fyra typer av diskurser: en om ekonomisk tillväxt, en om rural konservatism, en om demokrati, och en om solidaritet. (Se "boxarna" inklistrade ovan.) 

Ekonomisk tillväxt-diskursen ramar in frågorna om andsbygdsutveckling utifrån produktivitet och bidrag till landets ekonomi, kontra områden som lever på omfördelning från rikare, mer produktiva delar av landet. I denna diskurs kritiseras förslag om ökad kommunal utjämning för att öka skatten och belöna ineffektivitet, men man kan också tvärtemot argumentera för att landsbygden är mer produktiv ä vad vi ser, och att det finns en potential som man måste ta tillvara på. Så talar i Holdos material t ex landsbygdsminister Sven-Erik Bucht, och den dåvarande partiledaren för MP, Gustav Fridolin som menar att lösningar på klimatfrågan finns på landsbygden.

Rural konservatism-diskursen ser landsbygden som produktiva, men hindrade av staten, särskilt genom byråkrati och skatter. En kolumnist skriver: "Landsbygden behöver inte räddas. Det räcker att lämna den i fred." (cit. s. 72) Eskil Erlandsson, Centerpartiets dåvarande talesperson i landsbygdsfrågor, pekar på vattenkraften som genererar enorma summor pengar, men summor som hamnar i Stockholm istället för att främja lokal utveckling.

Demokrati-diskursen är mindre mainstream och ser landsbygdsbornas intressen som en demokratifråga: landsbygdsutveckling är viktigt eftersom det står för ett gott liv för alla som bor på landet. Hela Sverige ska leva r den huvudsakliga aktören som representerar detta perspektiv i den offentliga debatten.

Solidaritets-diskursen fokuserar på rättvisa vad gäller levnadsförhållanden. Journalisten Po Tidholm exemplifierar detta synsätt när han säger att landsbygdsfrågan helt enkelt handlar om rättvisa, rätt till jämlika villkor och service var man än bor i landet.

"The discourse of solidarity challenges both the discourse of economic growth and rural conservatism by claiming that it misguided to think of distributive decisions in terms of productivity and the right to keep what one produces. On the contrary, distributive issues must be seen in terms of fairness and everyone's possibilities to live a good life. When asked about the idea that municipalities should keep more of the returns generated by local production, in line with the discourse of rural conservatism, a local politician in the northern municipality of Arjeplog, Britta Flinkfeldt, calls it a “headless way of reasoning” (S3). “If one municipality gets extremely rich, thanks to natural resources, it means per definition that all other municipalities get less money, and that's not how it should be. It is not a solidary society” (S3)." (s. 72)

Genomgången visar på mångfalden i argument för och om landsbygden i svensk politisk debatt -- frågan om "stad mot land" är inte någon fråga om en monolit mot en annan. De fyra perspektiven som analyserats är dock inte lika representerade bland politikerna, som framför allt står för perspektivet om ekonomisk tillväxt. Centerpartiet, menar Holdo, representerar rural konservatism-perspektivet medan Vänsterpartiet står för solidaritetsperspektivet. Demokratiperspektivet saknar politisk representant men representeras av civilsamhällesorganisationen Hela Sverige ska leva.

Slutsatsdelen är ganska kort men Holdo har en intressant utblick till en studie av rural konservatism i Wisconsin och den radikale republikanen Scott Walkers uppgång där. Holdo använder Cramers resultat från den studien för att utveckla sitt argument och visa på användbarheten i den här typen av perspektiv på landsbygdspolitiska debatter, för att se mönster och rationalitet, bortom klichéerna av konservativa och egennyttiga landsbygdsbor:

"Cramer (2016) shows, for instance, that what she calls a “rural consciousness” in the United States, involves justice arguments, such as the idea of an equal right to education (p. 50). Cramer writes that according this rural consciousness “rural communities are not given their fair share of resources or respect” (p. 51). On the other hand, rural populations are overwhelmingly Republican and conservative and tend to associate the Democrats and policies of redistribution with “big government,” which they oppose. These two tendencies indicate a combination of what I have called the solidarity discourse and rural conservatism. Moreover, Cramer's analysis also indicate the existence of what I have called a democracy discourse, as, for example, she comments that her interviewees in rural Wisconsin “perceived that politicians and government in general are tone deaf to
people outside the major cities” (p. 60). As I have sought to show in this article, these arguments can be reconstructed in ways that bring their coherence and public-mindedness to the fore so that their validity can be assessed instead of discarded them as sentimental, backwards or narrowly self-interested." (s. 74)

Referens

Markus Holdo (2020), "Rural Arguments: Four perspectives in Swedish Political Debate", Journal of Rural Studies 76: 67-75. 

Fotnot

* "by “deliberative system” I mean, in this context, all the views on rural politics that interact in a political ommunity and influence actions and decision-making. Importantly,from a democratic perspective, the way that the parts of a deliberative system are connected, or disconnected, and how they are taken up and addressed in decision-making, or are politically marginalized, affect citizens' opportunities and effective abilities to exercise their democratic rights (see also Bohman, 2000). It also affects a society's capacity to handle problems such as social tensions and conflicts (Dryzek, 2000; Warren, 2017). Studies of deliberative systems thus aim to understand the particular challenges that a political community may face with re- gard to inclusion and uptake." (s. 68)