Svensk ekonomisk politik på 1930-talet

Depressionen på 1930-talet markerar en vändpunkt i industriländernas ekonomiska, sociala och politiska historia. Nazismens framgångar i Tyskland och New Deal i USA är de två mest utforskade fallen, men relativt till landets litenhet är också Sverige ett av de länder som väckt störst uppmärksamhet i forskningen. "Kohandeln" mellan Socialdemokraterna och Bondeförbundet vårvintern 1933 står som symbol för början på den socialdemokratiska dominansen i svensk politik, en era som varade till 1970-talet, och "den svenska modellen". Sociologen Adnan Türegün, verksam vid Carleton-universitetet i Kanada, kommenterar i en artikel från 2017 att det finns väldigt mycket forskning om kohandeln och den nya ekonomiska politiken därefter, men menar att forskningen har tre brister. Ett, " they work with a truncated economic policy conception focusing on one particular – microeconomic (usually labour market and/or industrial relations) or macroeconomic (usually fiscal) – dimension to the exclusion of other dimensions." (s. 127) Två, de flesta jämförelserna jämför stora länder som USA och Tyskland med det lilla landet Sverige, men Türegün menar att små och stora stater inte påverkas av samma faktorer i sina policybeslut. Tre, jämförelserna missar "he regional-metropolitan context of the Swedish response", vilket jag inte förstår vad det är.

Türegün tar ett bredare perspektiv på policymixen, och jämför Sverige med "most similar case"-metoden med Danmark och Norge. 

"Departure from the gold standard, currency devaluation, international and domestic protection of agriculture and mild monetary reflation were the common denominators of the three Scandinavian responses. However, they diverged in significant ways. The divergence was particularly salient between Sweden and Denmark and Norway. Compared with their Swedish counterpart, the Danish and Norwegian responses were internationally more restrictionist and protectionist, intervened more physically in industry but lacked labour market activism and were fiscally more conservative. Describing and explaining these patterns of convergence and divergence between Sweden and its two neighbours promise to enrich comparative economic-policy analysis." (s. 128)

I sin litteraturöversikt börjar han med Philip Gourevitch (1986) klassiska studie. T beskriver den så här:

"The five-country comparison by Gourevitch (1986, pp. 127–166) provides a seminal example of the cross-sectoral and cross-class coalitional perspective on the Swedish response. Social Democratic Sweden, along with New Deal United States and Popular Front France, experimented with demand stimulus based on a coalition of organised labour, independent farmers and sections of business – initially home-market industries, subsequently export-oriented industries. In contrast, Britain stuck to ‘neo-orthodoxy’ (protectionism) mainly because of its highly internationalised financial sector, which led a deflationary coalition involving all but labour. Drawing on a similar coalition, protectionism also held sway in France for the most part. In short, where labour and farmers found a common ground with sections of business, demand stimulus was the outcome. Where there was no common ground between labour and farmers, neo-orthodoxy had the upper hand." (s. 129)

Türegün menar att Gourevitch fokus på allianser mellan sektorer och klasser är viktig, men att koalitionerna inte nödvändigtvis leder till de policy-utfall som han säger: också i Danmark, Norge, Belgien, Holland och Schweiz förekom "a rapprochment" mellan arbetarrörelsen, bönderna och vissa sektorer av näringslivet, men utan att man genomförde en ekonomisk stimulanspolitik.

Andra forskare har betonat arbetarrörelsens betydelse -- dess styrka och reformism -- för den nya ekonomiska politiken: Castles (1978), Esping-Andersen (1985), Korpi (1983), Martin (1979) och Stephens (1979). Här brukar man jämföra SAP:s reformism med den mer ortodoxa hållningen i tyska SPD och brittiska Labour -- "sticking to the socialisation route at any cost" (s. 129) Vad gäller arbetarrörelsens styrka brukar man identifiera tre dimensioner, där Sverige är i topp i varje: facklig anslutningsgrad, partiets organisation, och "tenure in office". Türegün menar att även om vi accepterar Martins (1979) och Stephens (1979) argument att arbetarrörelsen var mer dogmatisk i ekonomisk politik i Storbritannien och Tyskland, så finns det flera andra starka arbetarrörelser -- Danmark, Norge, Australien, Nya Zeeland -- som inte genomförde innovativ ekonomisk politik ur regeringsposition på 1930-talet. (s. 129) Däremot så förde länder som USA, med en mycket svag arbetarrörelse, och Nazi-Tyskland, som hade krossat arbetarrörelsen, experimentell ekonomisk politik.

Ett sätt att förklara dessa anomalier är att fokusera på byråkratins betydelse.

"Weir and Skocpol (1985) attribute the proto-Keynesianism of Sweden and the United States and the orthodoxy of Britain to the organisational and policy-historical features of their bureaucracies. Sweden’s centralised but open bureaucracy had peculiar and ‘long-established mechanisms for bringing experts, bureaucrats, and political representatives together for sustained planning of public policies’ (Weir & Skocpol, 1985, p. 129). This is contrasted with the centralised but closed British civil service that successfully guarded the orthodox ‘Treasury view’ with its institutional impermeability to political intervention, as well as with the US federal civil service that had no orthodox legacy to defend, was fragmented and permeable and thus left sufficient room for the Roosevelt administration to experiment with demand management in the late 1930s. Similarly, Heclo (1974) explains the divergent British and Swedish approaches to unemployment during the crisis – insurance versus work, respectively – with policy legacy. The Swedish work approach was thus a continuation and expansion of the relief works programmes that were initiated at the outbreak of the First World War. Likewise, the British insurance approach grew out of a national unemployment-insurance system that was introduced even before the war and had its coverage extended subsequently." (s. 130)

I relation till detta argument menar Türegün att det byråkraticentrerade argumentet missar att skilja på "policy effectiveness" och "policy direction". Mera vikt fäster han vid policy legacies:

"In their capacity as institutional memory, legacies set negative precedents not to be repeated. For example, states experiencing high inflation in the 1920s followed deflationary policies in the 1930s (Eichengreen, 1992, p. 394). An extreme case may be the memory of Germany’s hyperinflation in the early 1920s, which made all governments of the late Weimar period aversive to any monetary or fiscal expansion despite a severe deflation gripping the country." (s. 130)

Till sist diskuterar han litteraturen om ekonomiska idéers betydelse. Jonung (1981, bokkapitel "The depression in Sweden and the United States: A comparison of causes and policies") menar att ett skäl till att Sverige vände sig till efterfråganstimulans tidigare än vad USA gjorde (1933 vs 1938) var att svenska ekonomer hade en djupare förståelse av krisen och därför kom med bättre policy-rekommendationer. Sheri Berman (1998) i sin jämförelse av Tyskland och Sverige ger en avgörande roll till de två socialdemokratiska partiernas olika ‘long-held ideas and the distinct policy legacies these ideas helped create’. Enligt henne anammade svenska SAP ett odogmatiskt förhållningsätt till marxism, en "mild view of the class conflict" och ett engagemang för att skapa jobb. Türegün  tycker dock att den idébaserade förklaringen inte lyckas att förklara mönstret mellan länder.

"Sweden, along with Nazi Germany and Japan, experimented with countercyclical demand management before Keynes published The general theory (1936). On the other hand, Keynes and his followers systematically failed in their attempt via various state advisory bodies to effect an expansionary shift in British macroeconomic policy in the 1920s and 1930s. Nor did economic ideology dictate policy even in the most cited case of Britain as the home of liberalism, where an all-party government did away with the gold standard, government at arm’s length and free trade (Middleton, 1985). Many governing parties set aside their programmes partly or wholly in the face of emerging challenges and/or devised new ones retrospectively." (s. 131)

Idéer är viktigt, säger AT, men vi bör se "the mediated nature of their impact on economic policy". Kohandeln i Sverige innebar delvis ett avsteg från båda partiernas program; politiken i sig med dess förhandlingar och parlamentariska spel påverkar alltså idéernas inflytande.

Türegüns sektion om vad som hände i Sverige börjar med en fyllig beskrivning och klassificering med hjälp av Peter Halls (1993) klassiska typologi av tre sorters politisk förändring.

"In its labour market activism and fiscal experimentation, the Swedish response amounted to what Hall (1993, pp. 277–281) calls policy paradigm shift or third-order change. What is distinctive about a third-order change is that it involves not only the precise setting or levels of policy instruments (first-order change) and the techniques or policy instruments used to attain policy goals (second-order change) but also the overarching goals that guide policy in a particular field. The shift from neoclassical orthodoxy to demand management in macroeconomic policy was a paradigmatic one as it went beyond a change in spending levels and deficit spending as a new policy instrument. What changed as well was the policy goal from facilitating the business cycle to countering it.
Similarly, Sweden’s labour market activism amounted to a paradigmatic change. The change included not just the restructuring and eventual replacement of the Unemployment Commission and the reorganisation of labour exchanges. It also included a broadening of policy goals to include contribution to the economy as well. In other policy areas (namely, foreign exchange and trade, microeconomic and monetary policies), however, the Swedish response was limited to first- or second-order changes. The Danish response effected a paradigmatic change in foreign exchange and trade by shifting from relatively liberal policies to restrictionist and protectionist ones, but was limited to first- or second-order changes in other policy areas. For the Norwegian response, the paradigmatic change involved microeconomic policy as embodied by the turn to import-substituting industrialisation, with other policy areas being limited to first- or second-order changes." (s. 131-132)

Sverige, Norge och Danmarks policyförändringar sammanfattas också i tabell 1.

Sverige -- då under liberal regering -- lämnade guldmyntfoten bara 6 dagar efter att britterna gjorde det den 21 september 1931. Den svenska kronan devalverades och gick över till en flytande valutakurs. 1933 knöt den socialdemokratiska regeringen kronan till pundet. Man införde föga av tullar men manipulerade handeln på andra sätt, med exportsubsidier, importmonopol på spannmål och socker m m. För industrin reglerades mindre i och valde en mer frihandelsinriktad väg. Ett handelsavtal med Storbritannien slöts 1933, ett med Tyskland 1934, och ett med USA 1935. Också i den inhemska politiken var man mycket mer interventionistisk vad gäller jordbruket än vad gäller industrin, detta också före kohandeln 1933. Medan man accepterade och uppmuntrade karteller i jordbruket motverkade man det i industrin, säger Türegün som pekar bl.a. på den nya lagstiftningen om bankers ägande 1933. Arbetsmarknadspolitiken var efter kohandeln aktiv: de gamla AK-arbetena ersattes gradvis av beredskapsarbeten så att 1938 gick det 3 beredskapsarbeten på 1 AK-arbete. Arbetsförmedlingarna centraliserades och 1939 skapades AMS, Arbetsmarknadsstyrelsen. 1934 började staten stötta de fackdrivna arbetslöshetskassorna, ett politiskt beslut som liberalerna stöttade. (s. 134) Utvecklingen av den ekonomiska politiken och penningpolitiken beskriver Türegun så här:

"Undergirding the domestic activism of the Swedish response was an unorthodox set of monetary and fiscal policies. Fearing inflation after September 1931 (Jonung, 1981; Kjellstrom, 1934, pp. 42–79; Montgomery, 1938, pp. 34–44; Thomas, 1936, pp. 187–205), the Riksbank (central bank) raised the interest rate and sought to maintain the domestic purchasing power of the krona by launching a price stabilisation programme (Berg & Jonung, 1999; Jonung, 1979). Beginning in 1932, however, a moderate reflationary policy took effect. The Riksbank responded favourably to the emerging fiscal activism through gradual reductions in the interest rate. While retaining the norm of stabilisation in consumer prices, the bank shifted its focus towards boosting wholesale prices. Consequently, whole- sale prices increased at a moderate rate, whereas the consumer price index remained almost the same between 1932 and 1935 (Thomas, 1936, p. 241).
Fiscally, the Liberal government of 1930–1932 put in place all major mechanisms of expansionary financing that the Social Democrats would utilise from 1933 on. What, then, was innovative about the fiscal policy after the crisis agreement? The new government put more emphasis on the demand stimulus effects of both the loan-financed and ordinary budget expenditures. First, social policy expenditures, traditionally conceived of as a burden on the economy, became part and parcel of the economic recovery programme (Jörberg & Kranz, 1989, p. 1096). Second, and as a corollary of the first, the government increased spending on, and made improvements in, existing programmes such as unemployment relief and social services. Third, it introduced loan-financed and open market-based public works to confront the crisis head on (Braatoy, 1939, pp. 21–24; Clark, 1941, pp. 131–165; Möller, 1938, pp. 68–69). Viewed over the entire decade, Swedish fiscal policy effected a different type of budget balancing taking both phases of the economic cycle, rather than only one phase or individual fiscal years, as its time frame. Thus, the aggregate deficits of the 1931–1932 to 1934–1935 fiscal years were compensated for by the aggregate surpluses of the 1935–1936 to 1938–1939 fiscal years (Wigforss, 1938, p. 34)." (s. 134)

Norge och Danmark slöt liknande politiska kompromisser som Sverige gjorde, säger Türegun, men de policies som valdes var annorlunda. Det traditionellt frihandlande landet Danmark svängde mot en mer protektionistisk politik, men lade inte om den ekonomiska politiken som Sverige gjorde, och Norge valde en import-substituting industrialisation-strategi men utan andra paradigmatiska förändringar. Danskarna förde en kontracyklisk penningpolitik, med låga räntor 1932-35, men en ortodox ekonomisk politik, med statliga budgetöverskott varje år under krisen (Johansen 1987, s. 66-69). Norrmännen förde en protektionistisk politik både för industri och jordbruk och gynnade inhemskt karteller. "Although the Liberals in 1933, and the Labour government after the crisis agreement (Kriseforliket) with the Agrarians in March 1935, initiated public works programmes, the
‘dole’ remained the main source of relief for the unemployed until 1938." (s. 135) Den norska centralbanken förde en lågräntepolitik efter att man lämnat guldmyntfoten och devalcerat, men den ekonomiska politiken som fördes var konservativ i Norge liksom i Danmark: "While increasing funding to crisis-specific programmes at the expense of ordinary programmes in the 1935–1936 fiscal year, the Labour government did not make a clear break with the orthodox course of its predecessors (Grytten, 2008a, pp. 288–289; Hanisch, 1978; Hodne, 1983, p. 94). As in Denmark, central government budgets resulted in surpluses throughout the decade (Hodne, 1983, p. 95)." (s. 135)

Sverige valde alltså en ganska annorlunda politisk väg vis-a-vis Depressionen, jämfört med vad våra grannländer Danmark och Norge gjorde. Varför? Türegun menar att grundvalen för den särskilda svenska vägen ligger i två faktorer: för det första den diversifierade och exportorienterade industrin som inte Danmark eller Norge hade, och för det andra "the ideational renewal of its social democracy" i kontrast till Danmarks ortodoxa och Norges radikala socialdemokrater. (s. 136) 

T börjar dock sin diskussion av de olika policyvalen i liknande förutsättningar. Alla tre mötte i början av 30-talet stora utmaningar för sina exporter, eftersom Storbritannien som sedan länge haft en liberal handelspolitik nu vände sig mot en mer imperieinriktad och protektionistisk politik, och Tyskland med nedsaktande kapitalinflöden inte längre hade samma efterfrågan på importer.

Referens

Adnan Türegün (2017) "Revisiting Sweden’s response to the Great Depression of the 1930s: economic policy in a regional context", Scandinavian Economic History Review, 65:2, 127-148.