EU-arbetare och facken i byggsektorn i Danmark, Norge och Storbritannien

Med utvidgningen av EU år 2004 och kombinationen av fri rörlighet över gränserna och stora löneskillnader inom EU25 (numera EU27) så växte oron för "social dumping" i Västeuropa, kanske framför allt i dess arbetarrörelser. Social dumping innebär att löner och arbetsvillkor ska pressas ned genom att arbetsgivare använder sig av migrantarbetare som ställer lägre krav än vad de inhemska arbetarna gör. Hur fackföreningar gör i det nya utvidgade EU för att motverka social dumping har därför blivit en hel forskningsgren, och arbetsmarknadsforskarna Line Eldring, Ian Fitzgerald och Jens Arnholtz studie "Post-accession migration in construction and trade union responses in Denmark, Norway and the UK" som just publicerats i European Journal of Industrial Relations är ett bidrag till denna litteratur.

Research design
Studien fokuserar på byggsektorn, eftersom den är den mest prekära sektorn (jfr Meardi et al 2012), och tagit emot många EU-migrantarbetare/utstationerade arbetare (s 24). De studerar tre länder: Norge, Storbritannien och Danmark, och hävdar att detta är en "contextualized comparison of local trade union activities" á la Locke och Thelen (1995). De tar upp tre viktiga aspekter av hur arbetsmarknadssystemen skiljer sig åt i de tre länderna: facklig struktur, facklig styrka och kollektivavtalens täckningsgrad, och olika grad av casualisation (s 24f). Vad gäller facklig struktur så täcker i Norge ett enda förbund (Fellesförbundet) byggsektorn medan Danmark tycks ha en struktur mer lik den svenska med ett stort förbund (3F) och några små specialiserade (målarna, osv), och i Storbritannien konkurrerar ett branschfack (UCATT) med två generella förbund (GMB och Unite). Vad gäller facklig anslutningsgrad och kollektivavtalens täckningsgrad så varierar de mellan 88 och 74 procent i Danmark, 39 och 60 procent i Norge, och 15 och 17 procent i Storbritannien. Vad gäller grader av casualisation så skriver Eldring et al:

"in the UK, Clarke (2006) argues that employment is now fragmented, casual and insecure, and the industry is increasingly based on contingent forms of employment (Forde et al., 2009). Allied to this, many workers are undocumented or bogus self-employed (Gribling and Clarke, 2006; Harvey and Behling, 2008). This makes it increasingly difficult for unions to enforce agreements on sites. In that sense UK construction unions have more experience of dealing with this difficult and multifaceted situation than the two Nordic countries, which only recently have experienced such challenges." (s 24f)

Eldring et al pekar också på att de lagliga och institutionella förutsättningarna för facken skiljer sig åt mellan länderna. De norska facken har större möjligheter till strejker och blockader än vad de brittiska har, men svagare än de norska. De danska facken kan få betala böter vid en viss summa för stridsåtgärder som döms som orimliga, men i Norge och Storbritannien kan böterna vara att facket får betala hela företagets uteblivna inkomster.

Social dumping
De hävdar i början av artikeln (s 22) att hittills inga lönesänkningar inträffat i Norge och Danmark, men att "transnational sub-contractor chains are becoming commonplace in the sector (Bosch and Philips, 2003), threatening to make labour migration a vehicle for undermining national regulation (Lillie, 2010; Lillie and Greer, 2007)." Och de tar upp flera intressanta argument ur litteraturen om vad det är som händer: "Lillie argues that these transnational factors enable employers to ‘remove specific work spaces, contexts, and categories of people from the protection they would normally enjoy within sovereign states’". Och: "Cremers argues that despite trade union efforts at a European level, member states are becoming ‘subordinated to supranational law and to a hierarchy based on the primacy of the free provision of services’".

Fackens möjliga val
Vad kan då facken göra? Eldring et al följer en tredelad klassificering av möjliga strategier från den tyske arbetsmarknadsforskaren Marcus Kahmann (2006). Ett, facken kan arbeta vis-a-vis regeringen för att få dem att reglera arbetsmarknaden för att förhindra social dumping. Två, de kan arbeta gentemot arbetsgivarna med att etablera miniminivåer genom kollektivavtal. Och tre, de kan arbeta vis-a-vis migrantarbetarna själva och försöka organisera och aktivera dem i facket. Elding et als fokus är ju på den tredje aspekten, själva organiseringen, så de fördjupar denna genom att åberopa Penninx och Roosblad (2000) som tar upp tre val för facken som vill organisera migrantarbetare att göra. Ett, att motsätta sig eller samarbeta med själva rekryteringen av migrantarbetare. Två, att organisera migrantarbetare som "vanliga" medlemmar eller med specialmedlemskap. Och tre, "whether special measures be taken to meet their distinctive needs" (s 23).

Findings
Eldring et al har som sagt själva organiseringen - Kahmanns tredje aspekt - som fokus, men diskuterar också kort (s 26) de två tidigare aspekterna, arbetet vis-a-vis regeringen och arbetsgivarna. Vad gäller det politiska så konstaterar de att facken i både Norge och Danmark ställde sig positiva till övergångsregler som skulle begränsa hur många migrantarbetare från de tio nya medlemsländerna som skulle få komma. Både Norge och Danmark införde också sådana övergångsregler.

Vad gäller förhållningssättet till arbetsgivarna så har det varit väldigt olikt i de tre länderna, säger Eldring et al. Och de skriver väldigt bra här, så jag citerar in extenso:

"In Denmark, they have used the traditional practice of regulating wage levels and working conditions through collective bargaining with both foreign and Danish enterprises employing CEE workers. This has been a demanding task and has encountered some limitations. First, comprehensive efforts and many industrial disputes have been required in order to obtain very few collective agreements. Second, the unions have experienced problems with the enforcement of those agreements which have been signed (Andersen and Arnholtz, 2008). These problems have led to discussions of the desirability of an erga omnes rule making collective agreements generally applicable, but so far this option has been rejected.
In Norway, unions changed their strategy when encountering low-wage competition from the CEE countries, by resuscitating a long-dormant Act on the general application of wage agreements (Allmenngjøringsloven). The purpose is to ensure that foreign workers receive wages and conditions equal to those of Norwegian employees. Following EU enlargement, in particular with regard to posted workers, general application of collective agreements has become a key instrument for avoiding unreasonable low-wage competition and distortion of market competition in general. The nationwide application of parts of the collective agreement for construction means that since January 2007 a statutory minimum wage level has been introduced in this industry (Alsos and Eldring, 2008). However, the general application of collective agreements has long been a controversial instrument in Norway, for unions as well as employers’ organizations. For the unions, two aspects are especially problematic. First, even though non-unionized workers in enterprises that have signed a collective agreement are thereby covered by the agreement, this may prove a disincentive to join the union. The statutory general application of key provisions in the agreement could therefore increase the problem of ‘free riders’ (Checchi and Lucifora, 2002). Second, there have been concerns that a general application of the minimum wage provisions in the collective agreements would not prevent the segmentation between high-paid and low-paid workers (or low-wage competition), because the minima in most cases are set far below the normal average wages. In spite of these provisos, Fellesforbundet consider that the general application has been an appropriate means and response to the comprehensive labour immigration since 2004 (Eldring and Hansen, 2009)." (s 26)

Det finns flera intressanta paralleller till det svenska fallet här. En är deras konstaterande att de danska facken förvisso valt en organiseringsstrategi, men att det samtidigt knorras internt över att satsningarna är ineffektiva eftersom man inte rekryterar särskilt många migrantarbetare/posterade arbetare per satsad krona (jfr s 31). Detta känner jag igen från mina intervjuer med svenska fackföreningsrepresentanter. En annan är att de norska facken tidigare varit skeptiska mot allmängiltigförklaring av kollektivavtalen, eftersom de var rädda för att den skulle minska incitamenten att gå med i facket, men har svängt i frågan efter att en sådan lag infördes år 2007. Regeringens Laval-utredare Claes Stråth rekommenderade en sådana lag också i Sverige, men mig veterligen har facket inte hållit med (jfr Lag & Avtal, Arbeidsliv i Norden, LO).

I Danmark svängde Bygge- Anlaege- och Traekartellet (BAT) i slutet av 2006 från en vagt exkluderande inställning till en inkluderande. Detta hade föregåtts av sådana ställningstaganden lokalt. I Norge har Fellesforbundet aktivt förespråkat facklig organisering av arbetsmigranter sedan 2006, efter att tidigare bara haft en strategi mot social dumping. I Storbritannien har UCATT, TUC och Northumria University, där artikelförfattaren Fitzgerald är aktiv, drivit ett pilotprojekt om organisering av polska arbetare. Den danska approachen är en blandning av "industrial action" (jag antar att de menar blockader) för att hindra arbetsgivarna från att gå under kollektivavtalens nivåer, och organiseringsarbete som började 2006 när byggfackens organisering i Köpenhamn Byggefagenes Samvirke anställde en polskfödd "officer" för att hjälpa ombudsmännen med att organisera polska arbetare (s 29). Byggfacken gick vidare med anställda fem stycken polsktalande 'konsulter' för att hjälpa lokala fackföreningar. Detta är anmärkningsvärt likt situationen i Sverige, med Byggnads "tolkprojekt" (Arbetaren 2007, Aftonbladet 2011). Intressant nog så hävdar Eldring et al också att aktivismen med strejker/blockader har ökat fackets legitimitet: "The increased industrial action has helped both union legitimacy and unity among (Danish) construction workers" (s 29). I Norge började arbetet med dessa frågor 2004-05 i Oslo när icke fackligt anslutna utländska arbetare kom till facket för att be om hjälp. Faktumet att de inte var medlemmar orsakade bryderi för facket i vilkas stadgar det stod att man bara skulle ge direkt hjälp till medlemmar. Men intressant nog så säger en intervjuad från Fellesförbundet att allmängiltigförklaringslagen hjälpt facket att rekrytera medlemmar här, i och med att alla är berörda av kollektivavtalet så kan facket också hjälpa dem stadgeenligt (s 30).

Det är mycket otydligt hur många migrantarbetare/utstationerade arbetare som facken egentligen lyckats rekrytera i de tre länderna. För Storbritannien får Eldring et al inte fram några siffror alls; för Norge säger de fyra-femtusen år 2008, och för Danmark ca 300 i Köpenhamn år 2008 (s 31). Slutsatsen är: "On the evidence of our studies, the Norwegian unions have been more successful in their attempts to unionize CEE workers than their Danish and UK counterparts" (s 31). Detta resultat är intressant, med tanke på att danskarna som vi har sett ovan överlag har både högre organiseringsgrad och mer fördelaktig juridisk-institutionell kontext. Varför lyckas då de norska facken bäst, trots detta? Eldring et al lägger fram den intressanta förklaringen att det handlar om en balans i styrka. De danska facken är starkast av de tre, men detta har ledit till att de betett sig alltför aggressivt och traditionalistiskt gentemot social dumping-hotet, och fäst störst vikt vid blockader för att stoppa social dumping. De engelska facken är å andra sidan så svaga att de inte, även om de har god vilja, lyckats uppnå så mycket. De norska facken är i detta perspektiv "lagom starka": starka nog för att kunna uppnå något, men inte så starka att de blir arroganta. Eldring et al skriver:

"In Denmark the stronger union framework meant that a delicate balance existed between the traditional blockade strategy and newer more organizing-based approaches. This balance has been hard to strike, as Danish unions typically rely on ‘passive recruitment’ factors such as the ‘Ghent’ unemployment insurance system; while weaker unions, such as UCATT in the UK, had difficulty in providing the required resources for the longer period that a migrant organizing approach may need. /.../

The Danish trade unions are larger and more powerful than their sister organizations in Norway and the UK, and appear to a greater degree as monitors and administrators of the industry, rather than as organizers and activists. (s 32f)

De danska facken har som sagt bättre förutsättningar att ta till strejker och blockader (jfr Stokke och Thörnqvist 2001), och detta har enligt Eldring et al gjort att de varit väldigt benägna att konflikta, vilket fått dem att framstå för CEE-arbetarna som väldigt aggressiva. De norska och engelska facken har i jämförelse varit fredligare och mer inriktade på personlig hjälp till migrantarbetarna: "Norwegian and UK unions’ approach of providing assistance to individuals may have appeared a more convincing basis of solidarity" (s 33). Eldring et al hävdar också (ibid) att de norska facken haft starkast bottom-up-karaktär på sina strategier, vilket sammanfallit med att de varit mest framgångsrika.

Det här är en väldigt bra artikel, och inte minst är similar case-jämförelsen mellan Norge och Danmark väldigt intressant. Författarna lägger också i slutet fram en sista hypotes som är intressant, utifrån de norska relativa framgångarna: "A further, as yet unexplored, issue is that efforts to integrate migrant workers may initiate a revival of a more activist approach at the expense of official union officers" (s 32).

Referenser              
Alsos K and Eldring L (2008) Labour mobility and wage dumping: The case of Norway. European Journal of Industrial Relations 14(4): 441–459.
Andersen SK and Arnholtz J (2008) Strong trade unions meet EEC workers: Locating, monitoring and organising EEC workers in the Danish construction sector. Bulletin of Comparative Labour Relations 66: 101–116.
Bosch G and Philips P (2003) Introduction. In: Bosch G and Philips P (eds) Building Chaos. An International Comparison of Deregulation in the Construction Sector. London: Routledge.
Checchi D and Lucifora C (2002) Unions and labour market institutions in Europe. Economic Policy 17(35): 361–408.
Linda Clarke, "Valuing labour", Building Research and Information, 2006
Line Eldring, Ian Fitzgerald och Jens Arnholtz, "Post-accession migration in construction and trade union responses in Denmark, Norway and the UK", European Journal of Industrial Relations 2012
C Forde, R MackKenzie och A Robinson, "Built on shifting sands: Changes in employers' use of contingent labour in the UK construction sector", Journal of Industrial Relations, 2009
M Gribling och L Clarke, Undeclared Labour in the Construction Industry: Country Report - Great Britain (European Institute for Construction Labour Research, 2006)
M Harvey och F Behling, The Evasion Economy: False Self-Employment in the UK Construction Industry (UCATT, 2008)
Kahmann M (2006) The posting of workers in the German construction industry: Responses and problems of trade unions action. Transfer 12(2): 183–196
Lillie N (2010) Bringing the offshore ashore: Transnational production, industrial relations and reconfiguration of sovereignty. International Studies Quarterly 54: 683–704.
Lillie N and Greer I (2007) Industrial relations, migration and neoliberal politics: The case of the European construction sector. Politics and Society 35(4): 551–585
Locke RM and Thelen K (1995) Apples and Oranges Revisited: Contextualized Comparisons and the Study of Comparative Labor Politics. Politics and Society 23(3): 337–367
Stokke TA and Thörnqvist C (2001) Strikes and collective bargaining in the Nordic countries. European Journal of Industrial Relations 7(3): 245–267

Fotnot
Om Danmark jfr Andersen och Arnholtz (2008, s 111): "gradually the unions have recognized that controlling and monitoring EEC workers and companies have to be supplemented by a strong initiative aiming at organizing EEC workers. These gradual changes were clearly visible in mid-2006, when the BAT published a strategic paper /.../".