De börjar med att hävda att konflikterna om social dumping har ökat de senaste åren (de skrev år 2009), och att detta har tre anledningar. För det första att utstationering av arbetare har blivit mycket vanligare efter EU-utvidgningen år 2004. För det andra att till skillnad från tidigare utvidgningar, framför allt Spanien och Portugal år 1985, så har det denna gång inte funnits någon politisk enighet om hur frågan skulle hanteras; i många EU-huvudstäder dominerar idag ett marknadsliberalt synsätt. Inte minst så handlar det om en motsättning mellan Väst och Öst (Bercusson 2007). För det tredje så har EU-domstolens sammansättning och synsätt förändrats: "the ECJ, widening its membership to lawyers with radically different backgrounds and experiences of labour law, seems to have lost its social compass" (s 492).
Situationen beskrivs brutalt av statsvetarna Stephan Leibfried och Paul Pierson:
"According to Leibfried and Pierson (1995), this development has turned EU Member States ‘semi-sovereign’ regarding their social policy as it has eroded their controls over the production and consumption of social policy along four dimensions: (i) the cross-national mobility of workers implies that access to social benefits and entitlement can no longer be limited to their own citizens; (ii) benefit portability implies that these benefits and rights can be consumed out of state; (iii) with the possibility of posting workers, Member States have lost their exclusive right to make and enforce labour law within the national territory; (iv) where there is ‘freedom of service’, as in private and supplementary schemes, Member States have lost the control over provision. (s 495)Detta resonemang om förlorad suveränitet är inte helt olikt Nathan Lillies om uppluckringen av arbetsvillkor och löner när ingen stat längre har kraft att reglera situationen för utstationerade arbetare; Dølvik och Visser saknar dock Lillies marxistiska influenser och går inte vidare på den mer filosofiska linjen. Så här skriver de i slutsatserna: "The recent ECJ judgments go even further and challenge the political and in some cases constitutional ‘ “right to bound”: that is, the right of national welfare states to autonomously determine who can/must share what with whom and then enforce compliance through specific organisational structures by coercive power (. . .)’ (Ferrera, 2009; on the same point see Joerges and Rödl, 2008)." (s 504)
Fram till 1990-talet gjordes ingen distinktion mellan utstationerade arbetare och migrantarbetare; detta förändrades med Rush Portugese-fallet år 1989. Flödena av utstationerade arbetare var små under de första decennierna och i princip begränsade till byggsektorn (Cremers 2006), men efter Sydutvidgningen år 1985 så ökade flödena och RP-fallet handlade om villkoren för portugisiska arbetare på en fransk byggarbetsplats. EU-domstolen dömde då att värdlandets kollektivavtal skulle allmängiltigförklaras för att gälla för utstationerade arbetare, och att de utstationerade inte behövde registrera sig ifall de skulle stanna mindre än 12 månader i landet (s 496). Denna dom blev förlagan för Utstationeringsdirektivet. De första initiativen till ett sådant direktiv togs i mitten av 1980-talet av byggfacken som tyckte att situationen vid offentliga upphandlingar behövde regleras. Kommissionen presenterade år 1991 efter påtryckningar från byggsektorn ett "draft directive" som sa att värdlandets bestämmelser, inklusive minimilöner, skulle gälla, men detta förslag var mycket kontroversiellt i och med intressekonflikten mellan sändande länderna Portugal, Irland och Storbritannien och mottagarländerna (ibid). Europaparlamentet stöttade förslaget men det var först med utvidgningen år 1995 med Österrike, Sverige och Finland som den blockerande minoriteten i Rådet bröts. Då hade Frankrike och Tyskland redan stiftat egna utstationeringslagar. Utstationeringsdirektivet (PWD) kom 1996 och dess huvudparagraf är 3.1 som definierar den "kärna" av värdlandets villkor som skall omfatta utstationerade arbetare: maximal arbetstid, minimi av betald semester, minimilön, säkerhet på arbetsplatsen, rättigheter för gravida och nyblivna mammor, och icke-diskriminering på grund av kön (s 497). "Article 3.1, by implication, means that country-of-origin rules apply to aspects of the employment relationship outside the ‘hard nucleus’." (ibid) Artikel 3.10 öppnar dock för medlemsstater att gå bortom minimistandarden ur 3.1 "in the case of public policy provision", och artikel 3.7 säger att medlemsstater inte ska förhindra företag från att ge utstationerade arbetare bättre villkor än 3.1:s minimum. Dølvik och Visser konstaterar att dessa paragrafer sammantaget innebar att PWD tolkades som ett fastläggande av minimistandards och att medlemsstater var tillåtna att gå längre än så. "The recent ECJ rulings have radically
destroyed that assumption." De konstaterar också att Wolfgang Streecks tolkning av PWD från 1998 om att nationella institutioners primat för europeiska arbetsmarknader fortsatt gäller, nu har motbevisats av EU-domstolen (ibid).
De konstaterar att flödena av utstationerade arbetare ökat kraftigt efter utvidgningen 2004, men att det är mycket problematiskt att uppskatta hur stora flödena är; många registrerar sig inte, och arbetarna kan också arbeta under många olika former, såsom falska f-skattare, och då registreras i olika kategorier (s 498).
"The experience in the Nordic countries is, however, that registered E101 formulas in no way correspond with the actual number of posted workers. In the Netherlands, ‘zelfstandigen zonder personeel’, or independent service providers employed under a ‘work contract’, are the fastest-rising category even outside construction. In Norway, a relatively large receiver of CEE8 migrants, a survey in 2006 indicated that in construction and manufacturing—major employers of foreign labour—posted workers exceeded the number of labour migrants (Dølvik and Eldring, 2008)."De två sektorer som de hävdar har haft särskilt stora inflöden är bygg (jfr Eldring et al 2012, Meardi et al 2012, Friberg 2011) och varvssektorn (jfr Lillie 2012) (s 499). D och V menar att användandet av utstationerade arbetare gått hand i hand med prekarisering och social dumping i dessa branscher, bland annat med "mock self-employment facilitated by letterbox firms", och att "Staffing strategies have changed and may prove hard to reverse even when restrictions on free movement are lifted" (ibid). De pekar på att regeringar inte varit omedvetna om detta, utan, med referens till Cremers et al 2007 så konstaterar de att Nederländerna skrev om sin utstationeringslag och att Tyskland genomförde lagliga minimilöner. Norge följde Finland och Island med att införa allmängiltigförklaring av kollektivavtal, och i många länder så gav man mer resurser till inspektioner av motsvarande arbetsmiljöverket (s 500). - I denna fråga är det notabelt att den svenska högerregeringen gjort tvärtom och skurit ner på inspektionerna; jfr Thörnqvist och Woolfson 2012.
Den mest dramatiska utvecklingen som skett vad gäller utstationerade arbetare är givetvis de fyra mål i EU-domstolen - Laval, Viking, Rüffer, Luxembourg - som V och D kallar "Lavalkvartetten", och Laval ägnas särskild uppmärksamhet i artikeln. V och D förbereder för katastrofen genom att konstatera att Sverige och Danmarks lagar som implementerade PWD följde den "nordiska modellen" av kollektivavtalsreglering istället för statlig reglering av arbetsmarknaden:
"In Sweden and Denmark, the social partners are strongly opposed to state interference in wage issues. The national legislation implementing the PWD therefore did not include pay regulation. To secure equal pay for posted workers, the Swedish and Danish regimes presuppose that the trade unions pressure foreign service providers to enter collective agreements—if necessary by means of boycott and sympathy action (Malmberg and Sigeman, 2008)."Som vi vet så gick det åt skogen med denna implementering när Byggnads startade en blockad mot det lettiska företaget Laval un Partneris svenska dotterbolag i Vaxholm år 2004. År 2007 så dömde ECJ att Byggnads konfliktade om frågor som låg utanför PWD 3.1:s hårda kärna, att Sveriges implementering av PWD var undermålig, och att Byggnads konflikt inte kunde legitimeras med "public interest". Problemet med Byggnads krav var enligt ECJ å den ena sidan att de krävde saker utanför 3.1, och å den andra att lönesättningen (regional) i svensk byggsektor var alltför ogenomskinlig för ett utländskt företag. Därför var blockaden enligt ECJ "oproportionell" (s 501). Enligt V och D så innebär domarna i Lavalkvartetten (de diskuterar alla fyra domar) att ECJ begränsar medlemsstaterna att bestämma sina egna arbetsmarknadssystem, och öppnar för social dumping och omvänd diskriminering av nationella företag.
Vilka var då medlemsstaternas svar på denna utveckling? Jag är mest intresserad av Sverige förstås, och D och V skriver intressant om både Sverige och den andra medlemsstaten med liknande naiva implementering av PWD, Danmark:
"In spite of their defiant verbal responses to the Laval ruling, the Danish and Swedish actors did go home and started in 2008 to agree on adjustments that might rescue their ‘sacred’ models. Both build on Article 3.8 PWD, which allegedly was designed for Denmark and Sweden (Cremers et al., 2007). The idea is to introduce a clause in their posting legislation stating that industrial action against foreign service providers is allowed for trade unions that in Sweden are signatories to generally applicable collective agreements (SOU, 2008: 123) or in Denmark the most representative nationwide organisation (Beskæftigelsesministeriet, 2008), on condition that their demands concern issues within the hard nucleus of the Directive and minimumSveriges svar i SOU:123, ledd av Claes Stråth, var alltså enligt D och V defensivt och präglat av att arbetsgivarorganisationen Svenskt Näringsliv tagit en så hårdnackad anti-reglerings-position. Detta att den svenska arbetsgivarorganisationen är ovanligt offensiv, jämfört med andra "koordinerade marknadsekonomier", är för övrigt ett intryck som jag fått också av flera andra studier, bland annat Kahmann (2006) om den tyska byggsektorn och utstationerade arbetare.
pay requirements are transparent and, in the Danish case, similar to the minimum rates demanded for domestic workers in similar jobs. While the Swedish proposal added that union demands, to be proportionate, must secure posted workers better conditions than those provided by the law and better than those they currently enjoy, the Danish proposal referred to Article 1.6 PWD saying that the host state defines the notion of minimum wage. The proposal lists a series of job-related benefits attached to minimum hourly pay claims that legally can be supported by industrial action. The proportionality of such claims is in case of dispute to be settled by the Danish labour court, but sceptics warn that it takes only one company, as in Laval, to seek a reversion in the ECJ (Pedersen, 2009).
The consensually adopted tripartite Danish response is clearly offensive. Reflecting deep divisions between the social partners, the Swedish approach is cautious and within the narrow limits set by the Court. The Swedish employers, who openly supported Laval and welcomed the ECJ ruling, favour an even more restrictive approach, whereas the unions criticise the ban on industrial action in cases where the employer proves that national conditions are met." (s 503f)
I slutet av sin artikel lägger Dølvik och Visser fram sina reformförslag, och de är förvånande radikala. Ett är att statusen "utstationerad arbetare" ska avskaffas och att utstationerade arbetare än en gång ska likställas med migrantarbetare eller arbetare i största allmänhet, utan särskilda regleringar om vilka förhållanden och villkor som ska gälla för dem (s 505). De ser också två nödvändiga reformstigar att gå nerför: för det första att likställa rättigheter och villkor för olika typer av arbetare såsom utstationerade, egenanställda med flera, och för det andra att skapa en sorts "social orm" som ska vara ett system som relaterar minimilönesättningar till varandra genom hela EU (Schulten 2008). Deras sista förslag är än radikalare: att ECJ:s domar ska utsättas för prövning i Rådet för att öka dess legitimitet och införa en kontroll på domstolen.
"it would be a good thing if the powers of the ECJ were balanced by reinserting politics back into the European project. The issues discussed here involve distributional conflicts between high and low-wage countries, and there are good normative reasons why there should be some European review of national measures impeding free movement among Member States (Scharpf, 2009). But it cannot be overlooked that the ECJ rulings came at the price of doing distributional damages and distorting power balances within countries as well as encroaching upon their constitutional rights. It is time that the Court’s decisions were the subject of a second reading, not through referral to another court, as proposed by Syrpis (2008), but to the European Council. If, as proposed by Scharpf (2009), Member States would have the right of reasoned appeal against the Court’s decision, coupled with the promise that a majority vote in the Council affirming the ECJ’s decision would be obeyed, this might bring the Court and the Council to pay more attention to the weight of national constitutional concerns and respect basic democratic rights." (s 506)
Referenser
B Bercusson, "The trade union movement and the European Union: Judgement day", European Law Journal 2007
Cremers, J. (2006), ‘Free Movement of Services and Equal Treatment of Workers: The Case of
Construction’, Transfer, 12, 2, 167–182.
Dølvik, J. E. and L. Eldring (2008), Mobility of Labour from the New EU States to the Nordic Region: Trends and Consequences, TemaNord 2008: 537 (Copenhagen, Nordic Council of Ministers).
Jon Erik Dølvik och Jelle Visser, "Free movement, equal treatment and workers’ rights: can the European Union solve its trilemma of fundamental principles?", Industrial Relations Journal 2009
Ferrera, M. (2009), ‘National Welfare States and European Integration: In Search of a “Virtual Nesting”, The JMS Annual Lecture’, Journal of Common Market Studies, 47, 2, 219–233.
Joerges, C. and F. Rödl (2008), ‘On the “Social Deficit” of the European Integration Project and the Perpetuation through the ECJ Judgements in Viking and Laval’. RECON Online Working Paper. Available from: http://www.reconproject.eu
Markus Kahmann, "The posting of workers in the German construction industry", Transfer 2006
Malmberg, J. and T. Sigeman (2008), ‘Industrial Actions and EU Economic Freedoms: The Autonomous Collective Bargaining Model Curtailed by the European Court of Justice’, Common Market Law Review, 45, 4, 1115–1146.
Scharpf, F. (2009), ‘Legitimacy in the Multilevel European Polity’, Cologne: MPIfG Working Paper 09/1. Available from: http://www.mpifg.de/publications
Schulten, T. (2008), ‘Towards a European Minimum Wage Policy? Fair Wages and Social Europe’, European Journal of Industrial Relations, 14, 4, 421–441.
Syrpis, P. (2008), ‘The Treaty of Lisbon: Much Ado . . . About What?’, Industrial Law Journal, 37, 3, 219–235.
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar