Den stora finanskrisen 2008 ledde inte till något skifte i det ekonomisk-politiska paradigmet i västvärlden: om vi etiketterar paradigmet som "nyliberalt", i kontrast till det "keynesianska" paradigmet före ca 1980, så är paradigmet i princip detsamma idag, 15 år efter krisen, som under 2000-talet. Detta är en förenklad historieskrivning och man kan ifrågasätta mycket -- hur renodlat keynesiansk var politiken på 1950-60-talen, hur renodlat nyliberal var politiken (t ex i Frankrike) på 1980-90-2000-talen (man kan också peka på den offentliga sektorns expansion under New Labour), och det har väl ändå skett en del förändringar, som den smygiga expansionen av centralbankernas mandat på 2010-talet. Men i det stora sätter ändå förenklingen fingret på något: den ekonomiska politiken blev mer marknadsorienterad och norm-baserad på 1980-90-talen (oberoende centralbanker, mindre fokus på arbetslöshetsbekämpning), och mycket av detta bestod efter 2008. [1]
Om vi arbetar med en paradigm-modell för ekonomisk-politisk förändring, att det finns ett paradigm, och sedan så sker en chock som följs av ett paradigmskifte, och att arketypen av en chock är 1930-talskrisen (som följs av skiftet till keynesianism) och 1970-talskrisen (som följs av skiftet från keynesianismen), så skulle man skulle kunna lägga fram en hypotes om att den stora finanskrisen också den skulle leda till ett paradigmskifte. Men så har inte skett, säger den danske statsvetaren Niels Fuglesang, idag europaparlamentariker för de danska socialdemokraterna, i en artikel från New Political Economy 2023. Varför inte? Han anför ett par förklaringar från forskningen:
"Crouch (2011) attributes ‘the strange non-death of neoliberalism’ to multinational corporations’ capacity to lock government policies onto neoliberal tracks by, for example, funding political parties or threatening to relocate capital. Another stream of studies highlights the popular appeal of the neoliberal idea and how its easily communicated punchlines — such as ‘the state should not spend more money than it has’ — often resonate better with the electorate than the counter-intuitive Keynesian proposition that governments should spend more money in times of crisis (Schmidt and Thatcher 2013, Blyth 2013, p. 7).Fuglsang vill med sin artikel bidra till den tredje inriktningen inom forskningen, den som fokuserar på de ekonomiska idéernas betydelse. Han argumenterar för att (makro?)ekonomiska modeller har en politisk funktion, inte bara en vetenskaplig:
A third stream of studies highlights how neoliberal economists use their positions in state bureaucracies, the EU bureaucracy and the financial sector to promote neoliberal ideas (Blyth 2013, Christensen 2017, Matthijs and Blyth 2018). Mirowski (2013, pp. 205–216) shows how neoliberal economists move around among positions in the financial sector, at universities and in government, and how they use these positions to speak out as ‘independent’ experts, while in reality they serve as a public relations arm for the financial sector. Moreover, scholars have argued that economists and technocrats have institutionalised neoliberalism in bureaucracies via devices such as policy evaluation systems and economic forecasting models (Henriksen 2013, Breidahl and Andersen 2021)." (s. 731-732)
"I theorise that economic models serve as policy tools with both an overt objective function and a covert political function, and I argue that economic models serve to empower economists and their ideas. On the one hand, policymakers view the economic models as objective ‘black boxes’ because of their reliance on complex mathematical calculations (i.e. econometrics) and economic theories. On the other hand, the economic models have the political function of simplifying the world and promoting certain policy goals and instruments instead of others. Thus, while appearing apolitical, the models do not merely describe the economy but also shape it by guiding policymakers in a certain political direction." (s. 732)Hans fallstudie handlar om den ekonomiska politiken under Helle Thorning-Schmidts socialdemokratiska regering i Danmark 2011 till 2015, "a social-democratic welfare state with high, progressive taxation, aiming to combine social justice with economic competitiveness" (s. 732). Den danska välfärdsstaten har under decenniet före och decenniet efter finanskrisen sänkt skatterna för höginkomsttagare, minskat socialförsäkringarnas generositet och höjt pensionsåldern; "Strikingly, the Thorning-Schmidt government continued these policies despite electoral promises to the contrary." (s. 732) Det är inte desto mindre, säger han, ett "least likely case of neoliberal resilience", med tanke på att det är en socialdemokratisk välfärdsmodell med en socialdemokratisk regering åren efter krisen. (Thorning-Schmidts regering följde efter valet 2011 en period med Venstre-Konservative-regeringar, först under Anders Fogh Rasmussen och 2009 till 2011 under Lars Løkke Rasmussen.) Fuglsang menar också att det är svårt att applicera några av de tidigare föreslagna förklaringarna till nyliberal resiliens på Danmark. Crouchs (anglosaxiskt färgade) förslag att det handlar om att storbolagen har inflytande över de politiska partier genom partifinansiering fungerar inte riktigt i en dansk kontext, där partierna framför allt finansieras av offentligt partistöd och där Socialdemokraterna får det mesta av sitt privata stöd från fackföreningarna, som motsatte sig Thorning-Schmidt-regeringens liberala reformer. Också förklaringen om nyliberal popularitet är svår att applicera i Danmark där de liberala reformerna var impopulära bland regeringens egna väljare och där denna impopularitet var en av förklaringarna till att de förlorade valet 2015. [2]
Fuglsangs teori-sektion börjar med klassikernas klassiker i det här sammanhanget: Peter Halls artikel från 1993, "Policy paradigms, social learning, and the state". "Hall (1993, p. 273) famously explained how policymakers ‘work within frameworks of ideas and standards that specify not only the goals of policy and the kind of instruments that can be used to attain them but also the very nature of the problems they are meant to be addressing’." En rad forskare har under 2000-talet kartlagt hur ett marknadsliberalt paradigm influerat politiken i västvärlden, och Fuglsang pekar särskilt på den forskning som pekar på nationalekonomernas roll: Fourcade (2006), Campbell och Pedersen (2014), Hirschman och Berman (2014), Christensen (2017). [3] Så här introducerar Fuglsang specifikt hur de makroekonomiska modellerna gör politik: [4]
"I argue that governments’ macroeconomic forecasting models are essential to economists’ political influence, as has also been asserted by other scholars. Mügge (2016) has shown that the variables in the economic models are not neutral, but empower certain perspectives at the expense of others. Moreover, following Callon (1998) and MacKenzie (2008), Henriksen (2013) and Braun (2014) analyse how macroeconomic models ‘perform’ the economy. By performing the economy, these authors mean that models not only describe the economy but also shape it by convincing its agents —including policymakers — to follow the model’s logic. Braun (2014, p. 53) argues that models can create consensus around ‘how the economy works’ and ‘how its dynamics can be managed or controlled’, and that the models in this way can influence the policy instruments and targets that governments use. Henriksen (2013) shows how neoclassic models predicting that tax cuts will increase economic growth changed policymakers’ perceptions of the economy and paved the way for Danish tax reductions. Heimberger and Kapeller (2017), Heimberger et al. (2020) and Angeletti (2021) also study how economic models do not merely analyse the economy but end up endorsing certain economic policies. Heimberger et al. (2020) argue that economic models can serve as ‘transmission devices’ that allow actors drawing on the models to promote their political convictions while asserting that they are neutral technologies. Angeletti (2021) asserts that economists simplify the economy when building their models as they ‘select’ the phenomena to include and exclude and ‘qualify’ these phenomena by assigning to them certain qualities. Depending on these choices, Angeletti (2021) argues, the model can influence the political debate by determining which policy instruments are relevant for policymakers."Fuglsang accepterar den övergripande idén att makroekonomiska modeller spelar politisk roll, men säger att i hans egen studie så lägger han till ett nytt lager i analysen genom att visa mer konkret hur olika politiska aktörer använder sig av de ekonomiska modellerna i sina argument.
Han gör en fokuserad fallstudie av vilken roll det danska Finansdepartementets makroekonomiska modell spelade i den ekonomiska politiken 2011-2015. Han har induktivt definierat tre stadier, "defined by the Thorning-Schmidt coalition’s shifting political positions as well as by the model’s influence at different stages of the policy process" (s. 735). Han använder tre typer av källor: (1) dokument från Statistik Danmark och från Finansdepartementet, som är de två institutioner som utvecklar de makroekonomiska modellerna. (2) För att undersöka hur de politiska partierna använder modellerna, så använder han offentliga tal, pressreleaser och politiska förslag från regeringen, samt nyhetsartiklar från tidningarna. (3) Han har intervjuat tre seniora ekonomer från Finansdepartementet, fyra ekonomisk-politiska talespersoner från de politiska partierna, och en tidigare finansminister -- från Thorning-Schmidts regering, antar jag.
I analysen frilägger han hur makromodellen [6] använts på tre sätt: som ett vapen (för att attackera policies), som ett spelbräde (på vilket man förlägger förhandlingar), och som en sköld (för att skydda policies).
Bakgrunden är att det danska finansdepartementets makromodeller sedan det sena 1970-talets ekonomiska kris haft en mycket stark position i det danska ekonomisk-politiska samtalet: med 70-talets höga arbetslöshet och skuldsättning var politikerna förvirrade, och övertalades om att Finansens nya modeller kunde förklara situationen. (Campbell och Pedersen 2014.) Sedan dess har dessa modeller en mycket stark position: Fuglsangs intervjuade politiker säger att alla politiska partier måste förhålla sig till vad modellerna säger om hur olika policyförslag kommer påverka sysselsättningen, statsbudgeten och BNP-tillväxten. Så här beskriver Fuglsang den modell, ADAM, som var på plats 2011-15 och hur den användes:
"During the Thorning-Schmidt government, ADAM (Annual Danish Aggregate Model) was the Finance Ministry’s main model. ADAM, developed by Statistics Denmark, is an econometric model whose equations are estimated according to time-series national accounts data expressing a mix of Keynesian and neoclassical ideas. In the short term, labour demand determines the employment rate, whereas in the medium term (seven years) and the long term, labour supply determines the employment rate (Danmarks Statistik 2013).
However, the Finance Ministry mainly uses ADAM to forecast the economy in the short term. For medium- and long-term calculations, the Ministry uses ADAM as an ‘accounting framework’, wherein many model equations describing the relationships between variables are turned off (Economist 1, interview). In the medium and long term, the Finance Ministry instead uses the ‘law models’, which are big spreadsheets with samples of the Danish population containing data on income, wealth, pension, age, education and occupation for each individual (Finansministeriet 2003). The Ministry uses this micro data to forecast the effects of reforms on economic distribution, labour supply, and public finances. For example, if the government proposes tax cuts or a change in retirement age, the law models allow policymakers to see how the policy influences diverse groups in the population. The Ministry then uses certain assumptions, based on peer-reviewed micro studies, to forecast how the change in the affected groups’ economic situation will influence their willingness to take up work (Finansministeriet 2002). According to these assumptions, when the marginal tax on income decreases, people have more incentive to work, thereby increasing the labour supply. Likewise, the assumption is that when social benefit levels are reduced vis-à-vis average wages, labour supply increases (Finansministeriet 2012, pp. 18–19). The Ministry also assumes that raising the official retirement age increases the labour supply, as people then tend to work more years before they retire." (s. 736)
Över decennierna har rationella förväntningar-skolan inom nationalekonomin nått ökad inflytande och sådana antaganden har också arbetats in i ADAM, framför allt genom fokus på arbetsutbudet och modelleringen att öktat arbetsutbu leder till större sysselsättning, mer ekonomisk tillväxt och förstärkta statsfinanser.
Mellan 2008 och 2010 ökade arbetslösheten kraftigt i Danmark: från den extremt låga nivån 2,4 procent, till mer moderata 6,1 procent. Samtidigt försvagades statsbudgeten från ett översktot om 5 procent av BNP år 2007 till 2-3 procents underskott åren efter 2008. Løkke Rasmussens liberal-konservativa regering föreslog att man skulle öka arbetsutbudet genom att minska möjligheterna till förtidspension och sänka tiden under vilken man kunde få a-kassa, från fyra år till två. Enligt antagandena om att ökat arbetsutbud leder till ökad sysselsättning och tillväxt, så skulle det kunna vara en väg ut ur krisen. Oppositionspartierna Socialdemokraterna och Socialistisk Folkeparti formade inför valet 2011 en koalition och presenterade en motsatt plan, under rubriken ‘A Fair Solution – Together Out of the Crisis’. Också de, säger Fuglsang, accepterade arbetsutbudets centrala roll för den ekonomiska politiken men ville använda andra åtgärder för att stimulera utbudet: höjda skatter för toppinkomsttagare, nya kollektivavtal med längre arbetsveckor, och kortare universitetsutbildningar, så att studenterna skulle komma ut i arbetslivet snabbare. Under valkampanjen använde regeringen ADAM för att attackera oppositionens förslag: de bad Finansen kalkylera vilka effekter oppositionens förslag skulle ha på arbetsutbudet, och kalkylerna sa att de positiva effekterna inte var lika stora som de som regeringens policyförslag hade. (s. 737-738) ADAM innehöll en effekt från socialförsäkringarnas generositet till arbetsutbudet, och från marginalskatterna till arbetsutbudet, men inte från kollektivavtalen. Därför kunde Finansens utredning inte gärna komma fram till att S-SF-programmet skulle öka arbetsutbudet, och tidningarna rapporterade under rubriker som ‘Finance Ministry Butchers the Red Plan’. Detta var modellens första användning i Fuglsangs typologi: som vapen.
Fas två börjar efter valet, som Thorning-Schmidt-koalitionen vann. Thorning-Schmidt bildar regering inte bara med SF utan också med Det Radikale Venstre. Den bredare koalitionen enas om ett ekonomisk-politiskt program som skrotar valkampanjens Fair Solution-program och istället fortsätter på den liberal-konservativa rergeringens program "in the broadest sense". De begränsar rätten till förtidspension och minskar a-kassans längd, just som Løkke Rasmussen föreslagit och som S under valkampanjen avfärdat. De sänker också inkomstskatterna och socialförsäkringarnas ersättningsnivåer, detta ett krav från Radikale Venstre, och som enligt makroberäkningarna ska öka arbetsutbudet med ytterligare 55 000 personer. Varför gick då Socialdemokratenra så fullständigt med på Radikale Venstres krav? S var givetvis beroende av RV för att kunna regera, men det motsatta gällde också: utan S fick RV inget inflytande. Fuglsang pekar på hur ADAM-modellen spelade en viktig roll här i att faktiskt övertyga S egen finansminister om att han förespråkat en felaktig politik under valrörelsen, och att det vore sakligt bättre att ge efter för RV:s krav:
"First, model estimates seem to have convinced the Social Democrat finance minister, Bjarne Corydon, about the necessity to implement labour supply reforms as defined via the model’s logic. Corydon had been central in designing the Fair Solution plan (Kristensen 2011), which as described aimed at decreasing inequality by increasing taxes for the highest-income groups. However, once in office, Corydon accepted the Ministry of Finance’s negative assessment of the Fair Solution plan. He stated that the government would use the ‘conventional calculation principles’, as it was ‘the only responsible thing to do’ (Corydon, cited in Arnfred and Thobo-Carlsen 2012). Moreover, he has continued to defend the Ministry’s model since leaving office (Corydon 2021).Fuglsang citerar här en av sina intervjuade politiker som menar att ADAM gör den ekonomisk-politiska diskussionen väldigt svår: den är helt central och används hela tiden, men de flesta av politikerna förstår inte hur den fungerar, och accepterar okritiskt att "det är så här världen fungerar". Eftersom ADAM inkorporerat nyklassiska idéer från Lucas, Prescott et al om hur arbetslösheten fungerar, i princip som en frivillig "ledighet" där de arbetslösa väljer att vara arbetslösa beroende på sina incitament, så gynnar modellen systematiskt marknadsliberala och utbudsorienterade policies, och får mer vänsterorienterade förslag att framstå som "wildly unaffordable". (739)
Second, while the model did not convince all ministers or MPs from the Social Democrats and the Socialist People’s Party (Gjertsen and Boddum 2012), it proved to be a powerful resource for the Social Liberals and Bjarne Corydon in negotiations inside the government and the Parliament. In this context, the model worked as a game board, which gave neoliberal ideas an advantage compared to non-neoliberal ideas. The Social Liberals could — contrary to their opponents — refer to seemingly objective calculations on the positive effects of their policy and thus use the model to exercise power through their ideas. " (s. 738-739)
Den tredje fasen i Fuglsangs analys, och den tredje funktionen för modellen, är ADAM som en sköld mot kritik av nyliberala idéer. Han pekar på att modellens antaganden förvisso har kritiserats: rapporter har pekat på att effekten av skattesänkningar och försämrade socialförsäkringar på arbetsutbudet inte är så entydig som ADAM säger, och självaste De Økonomiske Råd diskuterade 2017 ifall modellen gav en politisk bias i det att skattesänkningar enligt modellen ökar arbetsutbudet, medan offentliga satsningar på barnomsorg inte ger någon sådan effekt. (Vilket de gör i verkligheten, utanför modellen.) På grundval av detta ifrågasatte också, föga förvånande, vänsterpolitiker modellen, men finansminister Corydon försvarade den, och efter Thorning-Schmidt-regeringens tid så fortsatte Finansdepartementet att döma ut kritik av modellen med minst sagt grova argument om "fake news" och populism á la Donald Trump. Den borgerliga regering som följde Thorning-Schmidt fortsatte arbeta med ADAM, och när Socialdemokraterna under ledning av Mette Frederiksen vunnit valet igen 2019 så har S-regeringen (med Nicolai Wammen som finansminister) gett ekonomerna i uppdrag att vidga modellen till att inkludera miljö-effekter och effekter av offentliga utgifter på arbetsutbudet. Men, säger Fuglsang, i skrivande stund i oktober 2022 så består modellens huvudelement och ordföranden för De Økonomiske Råd har hävdat att man inte ska förvänta sig några "revolutioner".
I sina slutsatser pekar Fuglsang på de ekonomiska idéernas makt, och nyliberala effekter av de idéer som byggts in i ADAM:
"This article has argued that economic models are policy tools with both an overt objective function and a covert political function. Because of their complexity, economic models constitute a black box to most policymakers, who tend to view model evaluations of different policies as objective analyses. However, such models also have a political function, because they simplify the world by including certain variables and relationships while excluding others, and thereby endorsing one type of policy at the expense of others." (s. 740)Den aspekt som jag inte tycker riktigt utforskas här, men som det vore intressant och viktigt att veta mer om, är graden av diskussioner inom det nationalekonomiska samfundet i Danmark om hur rimliga Lucas-Prescotts idéer om arbetslöshet och konjunkturer egentligen är. Så vitt jag kan se har stora delar av nationalekonomin tagit avgörande steg mot den politiska mitten sedan 1980-talet, bort från Lucas-Prescotts nyliberala idéer från det sena 1970-talet om att arbetslöshet i princip är ett val som folk gör när det är för enkelt att vara arbetslös. Det borde därför kunna vara kontroversiellt också inom nationalekonomin att modellera sysselsättningen så som ADAM gör enligt Fuglsangs framställning, och de politiska partier som vill kritisera ADAM:s nyliberala antaganden borde också kunna använda sig av den inomvetenskapliga kritiken. I en lärobok som Wendy Carlin och David Soskices Macroeconomics (2015) så framställs t ex Lucas och Prescotts Real Business Cycle-modell, RBC, som något av en överspelad (men viktig!) fas i makroekonomins nyare historia, då den sedan 1990-talet ersatts av nykeynesianska DSGE-modeller.
I och med att Fuglsang inte diskuterar möjliga debatter och oenigheter inom nationalekonomin så kortsluts diskussionen om skillnaden mellan ADAM:s specifika politiska effekter, och politiska effekter av makroekonomiska modeller mera generellt. Men Fuglsang säger dock explicit att ett av det danska fallets utmärkande drag, och som spelar roll för den politiska utvecklingen, är den höga graden av konsensus bland danska nationalekonomer, i enlighet med Campbell och Pedersens (2014) studie där de jämför Danmark, Tyskland, Frankrike och USA. På grund av denna konsensus, säger Fuglsang, har det bara presenterats en makromodell i den danska ekonomisk-politiska debatten, och denna har blivit desto mer inflytelserik.
I det sista stycket av artikeln säger han att det svenska, det brittiska och det tyska fallet kan vara likt det danska: Stephanie Mudge har i Leftism Reinvented (2018) visat hur de socialdemokratiska partierna i dessa länder på 1980-talet frångick de keynesianska nationalekonomerna som de tidigare lyssnat på, och istället vände sig till mer marknadsliberala ekonomer på Finansdepartementet och i finanssektorn.
referens
Niels Fuglsang (2023) "The ‘strange non-death’ of economic models: how modelling contributed to neoliberal resilience in Denmark", New Political Economy 28, 5.
fotnoter
[1] Fuglsang använder själv följande definition av nyliberalism: "the idea that free markets and competition outperform other forms of economic organisation in providing wealth and prosperity to the society". (s. 732) I metod-delen lägger han till: "I understand neoliberal policies as those that diminish economic redistribution and enhance market logic by establishing ‘incentives’ for people to work, in contrast to classic welfare-state policies (e.g. pensions, unemployment benefits and progressive taxation) that offset market logics by redistributing economic resources." (s. 735)
[2] Fuglsangs referenser är här en artikel i Berlingske Tidende 2013 om reformernas impopularitet och Goul Andersen and Shamshiri-Petersen 2017, Fra Krisevalg Til Jordskredsvalg: Vælgere På Vandring 2011-2015, om detta som en av orsakerna till valförlusten.
[3] " Moreover, recent studies have shown how neoliberals work to limit democratically elected politicians’ influence on economic policies, instead promoting the influence of neoclassical economists, who have come to be viewed as competent and rational (Maradiga 2020, Stahl 2020, Mandelkern 2021)." Maradiga är hans bok Neoliberal Resilience på Princeton UP; Mandelkern är hans artikel i Socio-Economic Review; och Stahl är hans artikel "From depoliticisation to dedemocratisation: revisiting the neoliberal turn in macroeconomics" i New Political Economy. Jag har tidigare bloggat om Stahls artikel om De Økonomiske Råd, men har inte läst 2020-artikeln. Det verkar röra sig om en mer rent idéhistorisk artikel (influerad av Ellen Meiksins Woods "social history of political thought") om 1970-talets nyklassiska nationalekonomi med Prescott och Kydland i fokus.
[4] I det Callon-inspirerade ANT-ramverket så kan ju modeller också agera, vara "aktanter".
[5] Han delar i sitt teoretiska resonemang in modellernas roller i två: "the covert political function" och "the overt objective function". (s. 733-735)
[6] När jag kollar på en av Fuglsangs referenser, Finansministeriets rapport Regneprincipper Og Modelanvendelse i Finansministeriet (pdf) från 2012, så förklarar de att de använder en modell som heter ADAM och att de arbetar på att i samarbete med DREAM, Danish Research Institute for Economic Analysis and Modelling, arbetar på en ny modell som ska heta MAKRO. Vid det här laget verkar de ha övergått till MAKRO-modellen.
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar