Lissabonstrategin

statsminister Göran Persson cyklar in på toppmötet i Amsterdam 1997, bakom Kommissionens ordförande Jacques Santer och Tysklands förbundskansler Helmut Kohl. På Amsterdamtoppmötet skrevs den europeiska sysselsättningsstrategin in i fördraget

bild från EC Audiovisual Service

I den europeiska integrationen har marknadsintegrationen alltid varit steget före den sociala integrationen. På 1970-talet kom några direktiv om anställdas rättigheter vid företagsförsäljningar och -konkurser och ECJ-domar om jämställda löner, men i övrigt var det inte mycket bevänt med socialpolitiken före 1980-talet. Kanske var formeln för medlemsstaterna, som Alan Milward sa, "Keynes at home, Smith abroad". På 1980-talet höjdes de socialpolitiska ambitionerna när Jacques Delors var Kommissionens ordförande och han bland annat fick fart på den "sociala dialogen" på EG-nivå, något som på 90-talet kom att leda till flera direktiv, bland annat om europeiska företagsråd och deltidsanställningar. 1993-94 var Delors också med och startade något som detta blogginlägg ska försöka ge en forskningsöversikt över: EU:s sysselsättningspolitik, som jag här diskuterar med artiklar om den europeiska sysselsättningsstrategin (EES) och Lissabonprocessen.


Goetschy 1999
Janine Goetschys artikel är skriven när Amsterdamfördraget med dess European Employment Strategy just kommit (1997). Hon ger också en historisk översikt: på 70-talet hände inte mycket på sysselsättningsområdet i EG: tre direktiv 1975-80 om arbetstagares rättigheter vid uppköp och konkurs av företag, och några tandlösa tripartistiska konferenser (s 118). På 80-talet togs några initiativ för att stärka svaga grupper på arbetsmarknaden, som kvinnor. Delors satte också fart på den sociala dialogen och i och med Maastrichtfördraget kunde de sociala parterna förhandla fram avtal som kunde omvandlas till direktiv. Detta har hänt tre gånger,  med direktiv om föräldraledighet (1996), deltidsarbetare (1997) och korttidskontrakt (1999). I Essen 1994 antogs EES och detta tillsammans med den makroekonomiska övervakning som introducerades i Maastricht har den sociala dialogens rytm och innehåll påverkats. De sociala parterna har uttalat joint opinions om olika policydrag såsom de "broad economic guidelines" som är en del av EMU-processen, och Delors vitbok 1993 om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. I detta dokument, Delors sista stora insats, ämnade man att kombinera de deflationära förberedelserna för EMU med att öka sysselsättningen. Det skulle också blidka den opinion som i kölvattnet av Maastricht blivit allt mer euroskeptisk. (s 120) De mer ambitiösa förslagen i vitboken, som skulle kosta stora pengar, lades ner och målen som uttalades i Essen året efter var mer modesta. Delors vitbok lyckades dock sätta sysselsättningens på EU:s agenda, tillsammans med att toppmöten två gånger om året gav en ram för att arbeta med det, och att Kommissionen lyckades mobilisera sina traditionella allierade i sociala frågor: EP, ECOSOC, Committee of Regions, Standing Employment Committee samt ETUC, plus att de tre nya medlemsstaterna också stödde denna agenda (120f). I Essen 1994 bekräftades EU:s engagemang för sysselsättning och man slog fast 5 metoder för detta: (1) yrkesutbildning (särskilt för unga) och livslångt lärande; (2) göra tillväxten mer arbetsintensiv bl a genom löneåterhållsamhet; (3) minska icke-löne-arbetskostnader för att få arbetsgivare att anställa fler; (4) utveckla aktiv arbetsmarknadspolitik och incitament för arbetslösa att börja jobba; (5) inriktade satsningar på vissa grupper med hög långtidsarbetslöshet (s 121f). MEdlemsstaterna skulle dels formulera ett långsiktigt strategidokument för att jobba med dessa saker, dels årligen lämna in en rapport om sina framsteg. Dessa rapporter skulle syntetiseras av Kommissionen i samarbete med ECOFIN och Labour and Social Affairs Council och lägga fram rapporten till toppmötet i december. Så skulle toppmötet kunna ge nya rekommendationer etc. 1996 föreslog Santer, som tagit över som ordförande för Kommissionen, en European Confidence for Employment. Enligt Goetschy hade han tre skäl: (1) ett svar på den ekonomiska krisen 1995, (2) motvikt till den stabilitetspakt som den tyske finansministern Theo Waigel föreslagit, och (3) Santer ville sätta sitt eget intryck och namn på EES. Pakten skulle stärka EMU:s dynamik, snabba upp den interna marknaden, snabba upp reformprocesserna på arbetsmarknaderna, och omorientera strukturfondspengar till EU-arbetsmarknadsprogram. Bl a fixade man ESF-pengar för Essenmål. (123) Inför Amsterdammötet 1997 var det från början inte meningen att sysselsättningen skulle vara på agendan men en kombination av misslyckanden på andra områden (CFSP) och ett missnöje med riskerna för högre arbetslöshet i EMU som tog sig uttryck i en stor strejkvåg i Frankrike 1995 och konflikter i Tyskland 1996, gjorde att frågan ändå kom upp. (s 124) Amsterdam var på fyra punkter ett steg framåt jämfört med Essen: (1) de "årliga riktlinjerna för sysselsättning" stärktes, även om kritiker som ETUC såg de som svagare än de "bredare ekonomiska riktlinjerna". (2) Rådet ska årligen utvärdera hur medlemsstater lever upp till målen, och kan med QMV uttala rekommendationer (3) Amsterdamfördraget skapar en rådgivande Employment Committee, dit medlemsstaterna och Kommissionen alla utser två repr var. (4) artikel 5 i fördraget låter Rådet med QMV och efter att ha konsulterat ECOSOC och Comm Regions förslag på best practice, pilotprojekt osv. Detta får dock inte innebära harmonisering. (s 125f) I Amsterdam krävde den franska regeringen ett extra toppmöte tillägnat sysselsättningen och detta hölls i Luxemburg november 1997. 19 riktlinjer antogs där, under fyra breda mål: (1) att öka employability, t ex genom ökat utbildningsutbud för unga arbetslösa, (2) skapa en ny entreprenörskultur genom att uppmuntra egenföretagande, minska skatter osv, (3) göra företag och anställda mer anpassningsbara, (4) stärka jämställda möjligheter (s 127f). Jämfört med Kommissionens ursprungliga förslag skedde en urvattning; t ex så hade Kommissionen föreslagit ett mål att 65 procent av de i arbetsför ålder skulle vara sysselsatta inom 5 år, men sådana kvantitativa mål togs bort. Vid toppmötet i Wien december 1998 var en mängd rapporter uppe på bordet, vilket visar att den breda approach som Delors vitbok hade föreslagit, fått genomslag (s 128). Kommissionen analyserade NAPs. I sina slutsatser menar Goetschy att EES har tre syften: (1) öka EU:s legitimitet, (2) öka social Europas effektivitet, och (3) utgöra en katalysator för nationella sysselsättningspolicies (s 130-133). Fem brister återstår, menar hon: (1) det finns, olikt i den makroekonomiska politiken, inga sanktioner, (2) det finns inte mycket pengar översatt för EES, (3) sysselsättningspolitiken underordnas penning- och fiskala politiken, (4) proceduren är mycket komplex -- många aktörer inblandade -- och ger Kommissionen tungt ansvar, (5) det finns inga målsättningar om kvalitet på jobben.


Mosher och Grubek 2003
Mosher och Trubeks artikel handlar om hur EU:s sätt att göra policy förändrats i och med EES, "Luxemburgprocessen" och OMC, från "hard law" till "soft law". (63f, 70). "Compliance rests on the assurances made by Member States to follow the guidelines, supported by multilateral surveillance of Member State activities, ‘naming and shaming’ mechanisms, the iterative elements of the process, and its capacity to shape the discourse of debate. In theory, the process can shape the discourse by defining the nature of the debate, providing a focal point for views to converge on, shaping the factual knowledge base used in the debate, and managing the diffusion of knowledge (Jacobsson, forthcoming)." (s 70)


Casey 2004
Bernhard Casey jämför i denna artikel två sysselsättningsstrategier som kom ur 1990-talets arbetslöshetskris: EES, och OECD:s inflytelserika Jobs Strategy. Han visar att EES innehåller mer om kopplingen mellan sysselsättning och socialpolitik och att den senare kan gynna den förra, och om social dialog. EES innehåller de flesta rekommendationer som OECD:s JS gjort, men också kritisk diskussion om vilka negativa konsekvenser reformerna kan ha (t ex för inkomstfördelningen) -- EES är på så sätt en bredare strategi (348f).


Raveaud 2007
Gilles Raveaud, då vid Harvard, är mycket kritisk mot EES. Han pekar på att EES ignorerar frågan om jobbens kvalitet, och även att EES kritiserar länder som Sverige och Danmark för sina höga skatter och generösa arbetslöshetsförsäkringssystem, trots att dessa länder har hög sysselsättning. Han förklarar vad EES egentligen är:

"the EES is not a policy in the strict sense of the term as it has no effective powers. The EES is best described as a procedure which defines aims and issues recommendations to Member States to achieve them.
The EES proceeds as follows. First, the Council of the European Union – the meeting of EU labour ministers – adopts ‘employment guidelines’. Second, Member States write ‘national action plans’ to indicate how they intend to implement the guidelines. Last, the European Commission reviews these plans and suggests recommendations which are finally adopted by the Council of the EU. The recommendations are not binding: they only express the EU’s views on national employment policies." (s 412)

Han menar att EES har studerats på tre sätt. Ett, som procedur -- som den "öppna metoden". Två, som inflytande på nationell sysselsättningspolicy; resultaten här visar allmänt att effekterna är små (Barbier 2004; Zeitlin et al 2005). Tre, som diskurs, ofta ur ett kritiskt perspektiv. Denna artikel jobbar på det tredje sättet. Han börjar med att diskutera EES fokus på sysselsättningen -- där tydligen Allan Larsson var avgörande, i att prata om sysselsättning inte bara arbetslöshet. R citerar en fransk tidigare minister som refererar till sitt första EES-möte med Allan Larsson 1998 som en chock: han trodde att det skulle bli ett utbyte, men det blev en föreläsning av Larsson, där han kritiserade Frankrike för sin låga sysselsättningsgrad, inte minst för de över 55 år. (s 414) Raveaud går vidare med att hävda att hög sysselsättning kan kombineras med kvalitet på jobben, och att EES ägnar alldeles för lite uppmärksamhet åt detta. (s 415-423) Han är bland annat kritisk till ökade deltidsjobb som metod för att öka sysselsättningen. Efter detta kommer en del om Skandinavien, som utgår från att både Danmark och Sverige är stjärnstudenter inom  EES vad gäller sysselsättning, social inkludering osv, men ändå får kritik -- R:s exempel kommer från 2003 -- för att ha för höga skatter på arbete och för generösa socialförsäkringar. (s 425) R kommenterar: "Why give one of the best pupils a poor grade? Perhaps the answer has more to do with the teacher than with the student." (425) Han menar att Rehn-Meidnermodellen bygger på generös a-kassa och specialiserad utbildning. Därefter går han vidare till Wim Koks utvärdering av EES; som R framställer menade Kok att recepten i EES var de rätta men att kockarna inte jobbade hårt nog, och att mer borde göras för att liberalisera arbetsmarknaderna. Sedan 2005 har EES integrerats i BEPG som bygger på en monetaristisk agenda och inkluderar uppmaning till löneåterhållsamhet (s 428f). Barrosokommissionens reform av Lissabonagendan år 2006 menar R var en nyliberal reform som tog bort andra mål än att skapa jobb (jämlikhet etc).


Mailand 2008
Mikkel Mailand från FAOS i København studerar i denna artikel fyra länder -- Polen, Spanien, Danmark och Storbritannien -- i EES för att utvärdera hur EES har olika effekter på olika medlemsstater.

Borrás 2009 

Susana Borrás från Copenhagen Business School kollar i denna artikel på Kommissionens ändrade roll i Lissabonstrategin. Hon delar in Lissabonprocessen i två delar, Lissabon-1 som är 2001-05 och Lissabon-2 som är 2005-. Under den första perioden fokuserade Kommissionen på "naming and shaming" vilket var impopulärt hos en del medlemsstater (s 100), och nådde föga inflytande. 2005 bytte man strategi (efter att Wim Kok levererat en kritisk utvärdering av hur LS funkade) och blev ledande. Borrás för en mycket intressant diskussion om vilka faktorer som bestämmer Kommissionens handlingsutrymme. Hon framlägger tre kontextuella faktorer och tre interna faktorer; de kontextuella faktorerna är hur klara de procedurella spelreglerna är, maktbalansen mellan institutionerna för tillfället, och den allmänna politiska atmosfären hos medborgarna och stakeholders. De interna faktorerna är Kommissionens ideologiska och normativa inflytande (leverage), process-inflytande (leverage) samt Kommissionens sammanhållning (s 102-4). 2001-05 var Kommissionen svag på området Lissabonstrategin eftersom spelreglerna var otydliga och det var otydligt vad K. egentligen skulle göra, Rådet var starkt då det bestämde vad LS skulle innehålla, Parlamentet hade styrka eftersom det just hade avsatt Santerkommissionen, och Prodikommissionens ideologiska ledarskap var svagt eftersom man inte investerade mycket i LS; Kommissionen var dessutom dåligt koordinerad (s 104f). 2005 stärktes Kommissionen när LS lades om: målen strömlinjeformades och koordinerades med Stabilitets- och tillväxtpakten, och Kommissionens roll förtydligades. Barrosokommissionen, som tillträdde 2004, satsade också helhjärtat på LS och fick därmed mer ideologiskt ledarskap än vad Prodikommissionen hade haft i frågan (s 108f). De valde också en mer konstruktiv strategi av bilaterala samarbeten med medlemsstaterna för att få LS-målen genomförda, och tonade ner användandet av "naming and shaming". En medlemsstatsföreträdare som Borrás intervjuat förklarar:

There has been a discussion [among member states] during the reform process about ‘naming and shaming’, and the last part of this discussion has focused on how much involvement do we [member states] need from the side of the Commission about national reform programs. In some capitals, it is politically very sensitive that the Commission speaks out. My impression is that they are oversensitive, and that they [these member states] could use the strong signals from Brussels to push forward their own reform plans. (s 110)

Borrás har en rätt positivistisk framställing med tanke på den kvalitativa metoden (39 intervjuer), och hon redovisar också snyggt sina slutsatser i tabellen nedan.

Amable, Demmou och Ledezma 2009

Bruno Amable et al ser Lissabonstrategins ambitioner som "a radical departure from previous economic and social models in Europe" (s 36), som ett brott mot nationella sociopolitiska kompromisser (sociala kontrakt?) som de vagt talar om utan att riktigt definiera dem (s 37). LS idémässiga innehåll ser de som en blandning av schumpeteriansk teknodeterminism, socialdemokrati och nyliberalism. De menar att det kommer ur en ekonomisk analys som säger att under efterkrigstiden nådde Europa hög tillväxt genom teknologisk catch-up mot produktivitsledaren USA, men att idag måste tillväxten vara mer innovationstät och då behövs det nya institutionell ordning (s 39). Denna analys menar de att också André Sapir står för i sin välkända rapport för Kommissionen 2003. De redovisar en del statistik på produktivitet och innovationstäthet i form av patent. Mer intressant är deras beskrivning av vad Lissabonstrategins Employment Guidelines faktiskt innehåller. Riktlinje 1 innebär att eliminera "excessive deficits" och att genomföra "strukturreformer". Riktlinje 2 är att minska offentliga utgifter och den offentliga sektorns andel av ekonomin. Ritklinje 3 är att omorientera de offentliga utgifterna mot mer produktiva sådana. Riktlinje 12 uppmuntrar att man ska snabba på implementeringen av den interna markanden också för tjänster samtidigt som "den europeiska sociala modellen" ska bevaras -- motsättningen mellan dessa två mål diskuteras, konstaterar Amable et al, inte. (s 43) Riktlinje 19 säger "make work pay". Amable et al menar att LS policyrekommendationer urholkar "den europeiska kapitalismmodellen" -- som om det fanns en enda! -- genom institutionella komplementariteter:

The structural reforms implied by the Guidelines undermine the institutional complementarities of the European model of capitalism. Increases in competition in product and service markets intensify the pressures in favour of labour market flexibilisation. (44)

Amable et al menar att den flexicuritypolitik som LS förespråkar inte nödvändigtvis ger bättre ekonomisk performance, och kör lite halvhjärtat panelregressioner med 18 OECD-länder 1980-2004. Dessa kommer från två andra papers som författarna har publicerat och här är diskussionen korthuggen/bristfällig; t ex så diskuteras inte andra specifikationer eller resultat som går mot författarnas argument (utan bara resultat från Baker Howell Glyn et al). Amable et als slutsats/huvudargument är att världsbilden som Lissabonstrategin bygger på -- att USA:s ekonomi är överlägsen Europa och mer innovativ och att Europa därför måste reformera -- är falsk (s 50). De menar att det inte är ökad konkurrenspolitik i sig som ökar innovationstakten utan snarare forskningspolitik.


Cantillon 2011
Bea Cantillon från universitetet i Antwerpen börjar sitt paper med att konstatera att 2010 var det officiella europeiska året mot fattigdom och att det därför är på plats att utvärdera Lissabonstrategins effekter på den relativa fattigdomen i EU, men att trots tillväxt i medelinkomster har den relativa fattigdomen inte minskat. I sin utvärdering utgår hon från de mål som presenterades på toppmötet i Laeken 2001 och som kommer vara bestående också i Europa2020-strategin. Statistiken kommer från Eurostat. I Europa2020 är en del olika indikatorer på fattigdom inkluderade -- risk för fattigdom, brist på arbete i hushållet osv -- men Cantillon fokuserar här på det konventionella måttet, att ens inkomst är mindre än 60 procent av medianen. Hon plottar BNP/c mot risk-at-poverty och finner fyra vämtade grupper: rika egalitära (Norden), rika inegalitära (UK, Spanien), fattiga egalitära (CR, Ungern t ex) och fattiga inegalitära (t ex Baltikum). Hon diskuterar att fattigdomen inte har minskats heller i tillväxttider under 90- och 00-talen, men hon gör det på ett väldigt idealistiskt, orealistiskt sätt, som om alla egentligen vore överens om att den relativa fattigdomen ska minskas, som om inte making work pay-politiken som också Lissabonstrategin omfamnar innefattar en ökning av inkomstspridningen (s 435-7). Efter detta går hon vidare med att diskutera socialpolitik och idén om övergången till en "social investment state". Denna idé omfamnades av EU i dess socialpolitiska strategi 2000, men vad S.I.S. egentligen innebär är mycket oklart. Giddens har uttalat sig för en sådan, men t ex Frank Vandenbroucke, då socialminister i Belgien, och Esping-Andersn har sagt att det är en orealistisk och kontraproduktiv idé. (s 440) En typ av s.i.s.-reform, menar Cantillon, är i alla fall att satsa mer på barnomsorg för att stimulera kvinnligt förvärvsdeltagande. Cantillon diskuterar att i de flesta länder höginkomsttagare är mer benägna än låginkomsttagare att utnyttja detta, vilket ger sådana reformer delvis en regressiv fördelningsprofil. Utifrån data från Kenneth Nelson m fl diskuterar hon att arbetslöshetsförsäkringar och socialbidragssystem gjorts mindre generösa och mer means tested under 2000-talet; "Data on benefit generosity and conditionality support Atkinson’s thesis that policies have sought to raise employment at least partially by reducing reservation wages (Atkinson, 2010: 13)." Detta är en del av den minskade "passiva" delen av välfärdsstaten och Vandenbroucke och Vleminckx (1011) kallar detta för "rekommodifiering" som den fördelningsmässiga nackdelen med den sociala investeringsstrategin. I samband med detta tar Cantillon upp Iversen och Wrens (1998) "tjänsteekonomins trilemma". I sin slutsats lägger Cantillon fram denna förklaring till varför den relativa fattigdomen inte minskat i EU 2001-09:

First, rising employment has benefited workless households only marginally. Consequently, the number of job-rich households has increased while the number of jobless households has remained largely unchanged. Second, poverty among the unemployed and workless households has increased in almost all Member States. Third, new workrelated spending – which tends to be less pro-poor – has increased, while the generosity of traditional ‘passive’ income support has declined. (445)

Referenser

Amable, Bruno, Lilas Demmou och Ivan Ledezma (2009) The Lisbon strategy and structural reforms in Europe, Transfer.

Borrás, Susana (2009) “The Politics of the Lisbon Strategy: The Changing Role of the Commission”, West European Politics.
Cantillon, Bea (2011) The paradox of the social investment state: growth, employment and poverty in the Lisbon era, Journal of European Social Policy.
Casey, Bernard H. (2004) The OECD Jobs Strategy and the European Employment Strategy: Two Views of the Labour Market and the Welfare State, European Journal of Industrial Relations.
Franzese Hays 2006 Subsidiarity and Policy Coordination under the European Employment Strategy
Goetschy, Janine (1999) The European Employment Strategy Genesis and Development, European Journal of Industrial Relations.
Mailand, Mikkel (2008) The uneven impact of the European Employment Strategy on member states' employment policies: a comparative analysis, Journal of European Social Policy.
Mosher, James och David M. Trubek (2003) Alternative approaches to governance in the EU: EU social policy and the European Employment Strategy, Journal of Common Market Studies.
Nedergaard 2006 Policy learning in the EU The case of the European Employment Strategy
Raveaud, Gilles (2007) The European Employment Strategy: Towards More and Better Jobs?, Journal of Common Market Studies.