Den svenska välfärdsstaten och den ekonomiska tillväxten sedan 1950

 

De spanska nationalekonomerna Luis Buendía and Enrique Palazuelos publicerade 2014 en artikel om Sverige (!) i Cambridge Journal of Economics. De menar att välfärdsstatens huvudsakliga mål är (1) full sysselsättning, (2) bättre levnadsförhållanden, och (3) minskad inkomstojämlikhet. De huvudsakliga medlen för att uppnå detta är transfereringar, välfärdstjänster, ekonomisk politik, och arbetsmarknadspolitik.

1950 till 1975 var den ekonomiska tillväxten i Sverige mycket god. Privat konsumtion växte med 3,0 procent om året, offentlig konsumtion med 4,6 procent, kapitalformationen med 4,5 procent, exporten med 6,0 procent och importen med 6,2 procent. Detta byggde ihop till en BNP-tillväxt om 3,7 procent årligen, att jämföra med 1,3 procent 1976-1993 och 3,1 procent 1994-2008. (Sverenius 1999 har också en intressant nedbrytning av BNP-tillväxten i dess olika komponenter för efterkrigstiden och 1980-90-talen.) Arbetsproduktiviteten ökade med 3,9 procent om året bland annat genom en ökad kapitalintensitet. (s. 764)

"Labour productivity growth during the period 1950–75 ascended by a total of 160%, rendering compatible the public policies that were implemented, the increase of business profits—particularly those of the biggest firms—the rise of wages and the increase of public revenues coming from taxes and contributions on firms and labour (Steinmo, 1993, pp 120–21; Glyn, 1995, pp 114–15; Erixon, 2010, pp 682–83)." (s. 764)

Industrisektorn växte snabbt under perioden oc hen rad företag blev Europaledande i sina respektive branscher -- Tetra Pak, IKEA, Electrolux, Ericsson med flera. Kombinationen av vinster i storföretagen, full sysselsättning och stora löneökningar tolkar Buendia och Palazuelos så här:

"Therefore, the growth model was a response to an accumulation pattern where corporatist relations (with strong unions and a social democratic government) made feasible a distribution of the productivity gains in compatibility with adequate profit levels that preserved employers’ expectations to sustain investment. Aggregate demand, productive supply, income distribution, market structure, and institutional consensus gave rise to a loop of virtuous relations that enhanced the reproduction of the accumulation pattern (Erixon, 1997, pp 15–18; Huber and Stephens, 2001, pp 127–31; see also
Ryner, 1998, p 105; Blyth, 2002, pp 119–25)." (s. 764-765)

De fyra pelarna av arbetsmarknaden som stöttade välfärdsstaten i detta perspektiv var enligt Buendia och Palazuelos de följande.

1. aktiv arbetsmarknadspolitik som kvalificerade arbetskraften och integrerade kvinnor i arbetskraften (Huber och Stephens 2001).
2. att den offentliga sektorn skapade jobb. Enligt Edvinssons (2005) siffror mer än tredubblades antalet offentligt anställda mellan 1950 och 1975.
3. centraliserade förhandlingar mellan arbetsgivarna och fackföreningarna
4. solidarisk lönepolitik som minskade lönespridningen mellan arbetare i olika företag och sektorer, och samtidigt var tänkt att förebygga inflation genom löneökningar till arbetare i de mest produktiva företagen (Erixon 2008).
   

Transfereringarna -- inklusive ålderspensioner, arbetslöshets- och sjukdomsförsäkringar, barnbidrag, föräldraledighet -- expanderade under efterkrigstiden, på åtminstone fyra sätt: summorna som delades ut, täckningsgraden, replacement rate (alltså hur stor del av sin tidigare inkomst man fick ut), och en minskning av hur mycket den försäkrade själv direkt fick betala för försäkringen. Transfereringarna var på 1970-talet i Sverige bland de generösaste i världen, säger de med referens till Scruggs och Allan (2006) som jag bloggat om här. Välfärdsstatens tredje pelare var de offentliga tjänsterna. Sjukvård och utbildning, men också äldrevård, barnomsorg med mera förbättrades under efterkrigstiden. Den fjärde pelaren var den ekonomiska politiken. Skattekvoten ökade från 25 procent av BNP 1955 till 41 procent 1975, och inkomstbeskattningen blev mer progressiv. 

Genom dessa fyra pelare uppnådde man sina mål. Arbetslösheten låg runt 1-3 procent under efterkrigstiden, och arbetslöshet längre än ett år var i princip icke-existerande säger de med referens till Rehn (1990). Arbetarnas levnadsstandard förbättrades mycket snabbt, och lönespridningen minskade rejält. 

Hur hängde då den ekonomiska tillväxten och välfärdsstatens utbyggnad ihop? Buendía och Palazuelos sammanfattar det i tabell 3:

En ökning av BNP med 3,7 procent om året möjliggjorde/finansierade expansionen av välfärdsstaten, och löneökningarna. Men välfärdspolitiken påverkade också den ekonomiska tillväxten:

"On the other side, given that the achievement of the welfare state’s goals made necessary an increase in public expenditures on consumption and investment, government demand became a central component of aggregate demand. Similarly, active labour market policies fostered qualification, whilst the improvement of public transfers and social services stimulated productivity growth and contributed to favourable business expectations. Moreover, social achievements enabled macroeconomic stability inasmuch as they paved the way for an agreed income distribution, preventing inflation trends that would have jeopardised the growth dynamics." (s. 767)

(För ett annat sätt att teoretisera samspelet mellan välfärdspolitik och ekonomisk tillväxt, se Hein, Meloni och Tridico 2021.) Från mitten av 1970-talet bröts den positiva rundgången mellan ekonomi och politik. Arbetarrörelsen krävde vidare utbyggnad av välfärdsstaten och högre löner även när ekonomin gick sämre, men Buendía och Palazuelos menar att det inte var detta som i sig knäckte utvecklingen. Dettta kom istället från (i) den internationella ekonomiska krisen i mitten av 1970-talet, "(ii) the change in the correlation of right and left forces" (??), och (iii) avregleringar som ledde till en bubbla och 1990-talskrisen. På faktor (ii) pekar de på att SAP förlorar valet 1976, och att facket blev mer internt splittrat när tjänstesektorn blev ledande internt (Korpi 1983, s. 230; Martin 1984, sektion 3). SAP gick högerut på 1980-talet, och på högersidan av politiken gick arbetsgivarna på offensiven, säger de med referens till Blyth (2002, s. 209-229) och Ryner (2002, s. 144-153). Vägen till krisen beskriver Buendía och Palazuelos på följande, inte odiskutabla, sätt:

"The subsequent new balance of power left its imprint on economic policies, favouring the introduction of some macroeconomic policies that were dysfunctional to the model as it had been working and precipitated the bursting of the crisis. Among them, the policies of liberalisation and economic opening exposed larger firms (already affected by the decrease in foreign demand) to further competitiveness pressures. Finally, the rapid deregulation of the financial sector in a context of low interest rates, fixed exchange rates and a tax system that incentivised borrowing, led to an increase of the credit and the creation of bubbles in the real estate sector and in the stock exchange (Whyman, 2003, p 95).
The combination of liberalisation and stabilisation policies, the slowing down of public demand and the growth of the two bubbles caused fatal errors in the functioning of the economy. When in 1990 international interest rates increased, interest rates in Sweden became under pressure, and the economy was the victim of speculative attacks. The government reacted by increasing interest rates, which became very high in real terms in a context of reducing inflation. The appreciation of the currency depressed foreign demand whilst the increase in the interest rates put an abrupt end to the bubbles and cut domestic demand. As a result, a great part of the banking system failed and had to be bailed out. A currency crisis followed the banking crisis, and faced with the impossibility of keeping a fixed exchange rate, the Swedish crown started to float in the end of 1992. The depreciation that followed put the basis for an export-led recovery, a recovery under a new accumulation pattern, since the above-mentioned events meant the dismembering of the Golden Age growth model (Ryner, 2002, pp 53, 148–51; Belfrage and Ryner, 2009, pp 268–70)." (s. 769)

70-talets ekonomiska kris och de förändrade institutionerna satte igång den kedja av händelser som orsakade 1990-talskrisen, "preventing the accumulation regime from working. As a consequence, there was a dismembering of the welfare state model, which despite some dysfunctional aspects,
had been in tune with that accumulation regime. The point of no return came with the outbreak of a deep economic crisis in 1991–93, after which a new growth pattern emerged (Glyn, 1995, p 119; Ryner, 2002, pp 152–54)." (s. 769)

Här slås man av att kopplingen mellan tillväxtregim eller ackumulationsregim* å ena sidan, och välfärdsstatens politik å andra sidan, är rejält underteoretiserad i artikeln. Gör en ekonomisk kris som den i Sverige 1991-94 ett ekonomisk-politiskt och välfärdspolitiskt skifte oundvikligt? I så fall varför och genom vilka mekanismer? Och varför skedde inte det redan med krisen efter oljeprischocken 1973?

I vilket fall så menar Buendía och Palazuelos att politiken efter 1991 var mycket olik den som förts dithän, och det kan man ju hålla med om. Sysselsättningen i offentlig sektor slutar öka, och det är den privata sektorn som får stå för jobbskapandet. Arbetsproduktiviteten växte nu mycket långsammare, 2,2 procent om året jämfört med 3,9 procent under de gyllene åren. (s. 769) Tillväxtens drivkrafter var framför allt privata investeringar (+5% om året) och exporterna (+7,3% om året). Vinsterna har ökat snabbare än lönerna, vilket också varit ett av den nya ekonomiska politikens mål (Ryner 2002, s. 155-158; Erixon 2010).

Arbetsmarknaden har förändrats i grunden, med högre arbetslöshet, fler flexibla jobb, och mindre offentliga satsningar på arbetsmarknadspolitik. De offentliga transfereringarna har blivit mindre generösa, framför allt för sjukförsäkringen och a-kassan. Allra störst har nedskärningarna varit i pensionerna. Inom de offentliga tjänsterna har självkostnaden ökat. Den ekonomiska politiken har lagts om på så sätt att statens utgifter som andel av BNP minskat, att skatteprogressiviteten minskat med mera.

Hur hänger då välfärdsstat och ekonomisk utveckling ihop sedan 1990-talet? De börjar med något ganska självklart: med lägre produktivitetstillväxt blir det mindre pengar till välfärdssatsningar. Men den viktigare effekten är, säger de, att den ekonomiska politikens nya inriktning "based on fostering profits and maintaining monetary stability (Ryner, 1998, pp 106–9; Erixon, 2008, pp 370–71; Belfrage and Ryner, 2009)" skadat välfärdsstaten vad gäller målen den fulla sysselsättningen, högre löner och minskad ojämlikhet. (s. 772)

 

Sedan statsbudgeten januari 1991, som lanserade låg inflation som det övergripande målet för den ekonomiska politiken (Lindbeck 1997, s. 1303; Huber och Stephens 2001), är den fulla sysselsättningen inte längre högsta prioritet. Inkomstojämlikhten slutade minska på 1980-talet och har ökat sedan 1994, genom minskad löneandel, ökad lönespridning och mindre omfördelning. "the welfare state’s retreat is evident and subsequently affects economic growth": lägre prioritet för sociala mål och mindre expansion av de offentliga tjänsterna minskar aggregerad efterfrågan, och "fewer social achievements" (??) hämmar produktivitetsutvecklingen, eller förbättrar inte den som de brukade göra. (Det är oklart hur. Är det genom postkeynesianska effekter a la Storm och Naastepad? Kanske.) B och P menar också att den sociala instabiliteten ökat: "Furthermore, the moderation of the distributive struggle, previously handled through consensus policies, now depend on the social dominion exerted by employers, the political framework and ideology. " (s. 773) I diagram 2 sammanfattar B och P den nya ackumulationsregimen sedan 90-talskrisen och hur den relaterar till välfärdsstaten:

Jag är inte helt övertygad av Buendía och Palazuelos artikel. De pekar förstås på intressanta fenomen och samband, men jag tycker att de kunde förklarat tydligare genom vilka mekanismer de olika delarna av välfärdsstaten påverkar och påverkas av den ekonomiska utvecklingen. Till exempel: varför skulle "fewer social achievements" hämma produktivitetsutvecklingen? Det finns också en stor svart låda i att det inte diskuteras vad för typ av jobb som skapas. Som jag ser det är de starkaste argumenten för att den liberala vändningen på 1990-talet var bra och nödvändig, att tjänsteekonomins jobbskapande kräver andra lönepolitiska och välfärdspolitiska åtgärder än vad som var kompatibelt med fordismens jobbskapande. Det argumentet genomsyrar t ex Christer Lundhs bok om arbetsmarknadens utveckling, eller Barry Eichengreens bok om Europas ekonomier sedan 1945. I och med att Buendía och Palazuelos inte tar upp sådana välkända argument, tycker jag inte heller att man kan säga att de på ett föredömligt bemöter sina motståndares bästa argument. Argumentet läggs mer fram här som skuggboxning; Assar Lindbecks artikel från 1997 där Lindbeck tydligt argumenterar för att (ny)liberal reform av den svenska välfärdsstaten är nödvändig refereras här, men de ger sig inte in i diskussion med Lindbeck. Det är slående att begreppet "fordism" inte förekommer i Buendía och Palazuelos artikel; för en artikel som diskuterar sambandet mellan ackumulationsregim och välfärdsstat är det anmärkningsvärt.

referens

Luis Buendía och Enrique Palazuelos (2014) "Economic growth and welfare state: a case study of Sweden", Cambridge Journal of Economics. Läs här.

fotnot

* Det är också lite oklart vad ackumulationsregim betyder här. Jfr van der Zwans (2014) diskussion om finansialisering som ackumulationsregim utifrån den franska reguleringsskolan. I samband med Belfrage och Kallifatides (2018) anmärkte jag däremot att jag tyckte att det var lite otydligt vad tillväxtregim och ackumulationsregim var, och skillnaderna mellan de två begreppen. Begreppet tillväxtregim har jag däremot diskuterat utifrån Bhaduri och Marglin (1990) där begreppet har en tydlig betydelse, utifrån inkomstfördelningen och var efterfrågan i ekonomin kommer ifrån.