Tyskland, Frankrike och EMU:s konstruktion: gästinlägg av Olof Larsson

Detta inlägg är ett gästinlägg av Olof Larsson, doktorand i statsvetenskap vid Göteborgs universitet.

* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *

Mitterand och Kohl: vem ville egentligen vad med EMU?

Men, säger projektets tillskyndare, EMU är i grunden ett politiskt projekt, inte ett ekonomiskt. Det syftar till att cementera samarbetet mellan europeiska länderna och särskilt mellan Tyskland och Frankrike och därmed för evigt säkerställa den europeiska demokratin och freden. -- Carl Tham, i ett EMU-kritiskt inlägg i Svenska Dagbladets ”Brännpunkt”, 2001-01-04

Ibland verkar det finnas en negativ relation mellan hur underbyggt ett påstående är inom samhällsvetenskapen och hur ofta det återkommer i media. Min egen favorit i den här genren av faktoider är påståendet att EMU framförallt var ett fredsprojekt, ett ”politiskt projekt” som inte tog hänsyn till ekonomiska teorier eller bryderier utan offrade eventuell rationell ekonomisk effektivitet för ett högre mål: Fred på kontinenten. Mer specifikt hör vi ibland att EMU var en quid-pro-quo för Tysklands återförenande, det vill säga något som den tyska regeringen motvilligt accepterade i utbyte mot att Frankrike och andra större EU-medlemsstater inte satte käppar i hjulet för en återförening av Tyskland.

Idén att EMU kom till stånd som en reaktion på murens fall och Tysklands återförening är såklart inte helt tagen ur luften, utan hade ett visst, om än svagt, stöd i de tidigaste akademiska undersökningar som gjorde av förhandlingarna kring EMU. En utav de mest ingående utav dessa studier är Sandholtz (1993), i vilken Sandholtz tar upp idén om en quid-pro-quo som ett sätt att förklara varför Tysklands förbundskansler Helmut Kohl gick med på EMU som en del av en deal med Frankrikes president Mitterand.

In November 1989, Kohl /…/ strongly endorsed Mitterrand's proposal for rapid movement on EMU. According to some reports, German support for monetary (and political) union was a bargain, the other one-half of which was French assent to rapid German unification. Finally, in the days preceding the summit, Helmut Schlesinger, president of the Bundesbank, stated that EMU offered Germany no major economic benefits and acknowledged that German support for the project was largely political. In short, foreign policy ideas seem to provide the best explanation for German support for EMU, especially the enthusiasm evinced by … Kohl. (s. 33)

Den här förklaringen har dock som vi ska se inte överlevt mer ingående undersökningar av det empiriska materialet (intervjuer med förhandlare, statschefer, arkivmaterial, etc.). Idén om en qui-pro-quo kommer från en tidningsartikel i L’Express, och Bundesbank-ordförandens kommentar kan knappast ses som indikativ för Tyska regeringens position, då Bundesbank länge hade haft en mycket mer skeptisk inställning till monetär integration än regeringen. Men framförallt vänder sig Sandholtz till denna förklaring då han inte finner något i mer objektiva ekonomiska fakta som förklarar Tysklands stöd till EMU. Frankrike ville ha en plats vid beslutsbordet i ett nytt europeiskt monetärt samarbete för att slippa att konstant ensidigt anpassa sig till Tyskland, men varför skulle Tyskland ge upp denna till synes gynnsamma position? Det fanns inget behov i Tyskland av att ge upp makt till ECB för att försäkra marknaderna om genuiniteten i sin anti-inflations-politik, denna hade varit en grundplåt för den tyska ekonomiska politiken i årtionden. Idén att Tyskland därför ”gav sig” och gick med på EMU i utbyte mot fransk acceptans av återföreningen får därför fylla detta hål i förklaringen, mer eller mindre eftersom det inte fanns någon bättre förklaring tillgänglig. Det mesta material som senare studier byggt på fanns inte tillgängligt så kort tid efter själva förhandlingarna (1993). Dessa senare studier av den europeiska monetära integrationen ger dock en helt annan bild av både händelseförloppet och de viktigaste politiska uppgörelserna.

Inom studiefältet europeisk integration generellt sett bråkar man ofta om den relativa betydelsen av överstatliga aktörer jämfört med medlemsstaters regeringar, samt den relativa betydelsen av pro-europeisk ideologi jämfört med ekonomisk-politiska preferenser. ”Neofunktionalister” så som Ernst Haas (1958) och Sandholtz & Stone-Sweet (1998) menar att Kommissionen, EU-domstolen och andra EU-institutioner har utövat ett avgörande inflytande på EU:s utveckling, ”intergovernmentalister” så som Andrew Moravcsik (1998), Alan Milward (2000) m fl. har i olika tappningar argumenterat för att det snarare är medlemsstaterna som är de viktigaste aktörerna. Författare så som Craig Parsons (2003) och Nicolas Jabko (1999) m fl. har kritiserat båda strömningarna för underskatta betydelsen av idéer och ideologi. När det gäller studierna av EMU så är det dock inget utav de sentida verken som stödjer den allmänt omfamnade idén om EMU som ett ”politiskt projekt” (i bemärkelsen ”skild från ekonomiskt”, där de övergripande motiven rör geopolitiska händelser och ekonomiska hänsynstaganden är oviktiga eller sekundära) eller som en qui-pro-quo för Tysklands återförening. Inte ens Parsons, vars bok bär titeln A Certain Idea of Europe och vars huvudbudskap är just europatankens betydelse för EU:s utveckling, stödjer dessa förklaringar. [1]

”Politiskt projekt”-förklaringen fallerar nämligen både därför att den är tidsinkonsistent och för att den bygger på en fundamental missuppfattning om vem det egentligen var som fick som de ville. Idén att Tyskland gav en quid-pro-quo till Frankrike håller inte om man jämför hur respektive land ville att ett monetärt system skulle se och hur EMU kom att gestalta sig. Under 70- och 80-talet hade en återkommande politisk konflikt rått mellan Tyskland och Frankrike. Ökad kapitalmobilitet, framförallt efter liberaliseringen av kapital inom EG efter Enhetsakten, ledde till allt större tryck på konvergens av monetär politik, vilket i praktiken kom att innebära att den tyska Bundesbanks hårda anti-inflationspolitik fick ett tidigare oskådat stort inflytande på den monetära politiken inom resten av EG:s medlemsstater. Kortfattat så passade denna politik dåligt med den generellt mer keynesianska/dirigistiska politik Frankrike och andra länder förde, vilket ställde till problem för dem och ledde till allt fler rop efter ökad samordning av den monetära politiken inom EU, något som slutligen ledde fram till EMU. Frankrike, framförallt president Mitterrand, upplevde att det rådande systemet, Europeiska Monetära Systemet (EMS), byggde på en ensidig anpassning av Frankrike och övriga EG efter Tysklands politik. Man tänkte sig därför att det var bättre med ett mer djupgående europeiskt samarbete där man hade ”en plats vid bordet” och ett inflytande över den politik som fördes, istället för ett status quo där man tvungen att anpassa sig efter en tysk politik som man inte kunde påverka. Tyskarna å sin sida var skeptiska till många utav de franska idéerna kring att stärka EMS, både de som skulle innebära en övergång till gemensam valuta, men även andra mindre radikala idéer om fördjupat centralbankssamarbete med mera. Framförallt oroade man sig för att fördjupade samarbeten skulle leda till att Tyskland ”importerade” inflation från Frankrike. Ett återkommande tyskt krav var därför att kapitalmarknader liberaliserades innan EMS kunde fördjupas, för att på så sätt utsätta den ur tysk synvinkel avvikande franska politiken för ökad ”marknadsdisciplin”. Jabko beskriver hur

A durable bone of contention between the French and the Germans on the issue of EMU was the French reluctance to completely forgo the option of conducting ‘dirigiste’ financial policies, traditionally used for purposes of industrial policy and for rewarding various interest groups. German monetary officials saw these policies as deeply flawed because of their inflationary potential. Since the early 1980s, German (and Dutch) central bank and financial officials had therefore made it clear that they would be prepared to consider any further strengthening of the EMS only if other countries accepted to liberalize capital movements and thus submit their economic policies to the test of ‘market discipline’. Even after the French financial system was dramatically liberalized in 1984–6, they continued to suspect that France’s interest in strengthening the EMS was motivated by a desire to shun the cost of expansionary macroeconomic policies by ‘exporting’ French inflation to Germany. (1999, s. 480)

Tyskland oroade sig helt enkelt för att ett ökat monetärt samarbete skulle underminera deras klassiska Bundesbank-modell där kampen mot inflation tog högsta prioritet, och där den tyska exporten stimulerades av en lågt värderad D-mark. Samtidigt hade Tyskland mycket att vinna på att behålla någon form utav koordinering av den monetära politiken; det nuvarande systemet tjänade deras prioriteringar väl.

While German government officials did not have an obvious interest in revamping the EMS, they continued to express a very clear preference for preserving it as an instrument of external stability for the German mark in relation to the currencies of its most important trade partners…. The fact that, outside Germany, the EMS was increasingly seen as an embodiment of German monetary hegemony was a genuine cause for concern, since it carried the threat that other member states would eventually defect from the EMS. German government officials felt that they had a lot at stake in the preservation of the EMS in some form. (s. 480. Se även Moravcsik (1998) s. 393)

När man senare förhandlade om EMU ställde därför Tyskland hårda krav på att ett framtida europeiskt valutasamarbete måste vara grundat på i princip samma modell som rådde I Tyskland, dvs. en stark självständig centralbank med ett tydligt mandat att bekämpa inflationen. Utöver det krävde man hårda budgetkrav, ”no-bailout”-klausuler mm. och fick igenom sin vilja på samtliga punkter,(förutom vad gällde en deadline för projektet (1 januari 2000) vilket Tyskland motsatte sig). (Se Moravcsik 1998 s. 443-444 för en lista över de specifika kraven).

Det är således inte särskilt svårt att förklara varför Tyskland ”gick med på” EMU – de fick helt enkelt som de ville. Det som varit den stora debatten i forskningen är snarare varför Frankrike gick med på systemet. Visserligen uppnådde Frankrike sitt mål om ”en plats vid bordet” och med den möjligheten att kanske kunna dämpa inflytandet av Tysklands anti-inflationspolitik på resten av Europa, men om Frankrike nu ville öka sitt inflytande över systemet för att minska dess ”tyskhet”, varför gick man då med på i princip alla Tysklands krav? Parsons menar att

The structuralist focus on economis interdependence, especially growing capital flows, is the baseline for any account of French interests in the EMU. Monetary union makes little sense without the context of the late 20th century European economy. But as many scholars note, the economic logic linking French interests to full EMU was far from obvious. If the French hoped to influence German policies to temper strict inflation fighting and help French growth and employment, it is unclear why they accepted EMU on such German-defined terms. The bet that that the ECB would do anything other than reproduce German policies seemed a bad one. (2003 s. 208)

Även Moravcsik menar att ”the economic case for EMU in France still rested on a gamble”, det vill saga att det var högst osäkert i vilken mån Frankrikes intressen skulle kunna realiseras inom det nya systemet. Förhoppningen var att de lägre räntor och den monetära stabilitet som man väntade sig av ett EMU skulle innebära att kapital flödade in till Frankrike, och där igenom satte igång de ekonomiska hjulen och på så sätt mildrade kostnaderna av ett ensidigt franskt anpassande till monetarism a’la Tyskland. Men, skriver Moravcsik,

Although the public discourse of French elites suggests that they accepted that EMU would impose a measure of economic modernization on France, it is clear that they consistently rejected that this would best occur through a fully independent central bank patterned after the Bundesbank. (1998, s. 412)

Det var alltså inte så att Tyskland ”gav sig” för Franska krav i utbyte mot återförening, snarare var det Frankrike som fick ge sig i alla större ekonomiska frågor. Men om en geopolitisk qui-pro-quo efter murens fall inte behövs för att förklara Tysklands uppskattning av EMU, kan den då kanske förklara varför Frankrike gick med på det nya systemet? Parsons ställer sig samma fråga:

"Did geopolitics … lead French leaders to pursue full EMU, even on German terms? French elites were clearly troubled by Western European consequences of the revolution of 1989. Publicly and privately, Mitterand and others portrayed the EMU as a way to bind Germany to its EC partners." Men problemet med dessa förklaringat är dock, som tidigare sagts, att "…geopolitical accounts have serious timing problems. French preferences for full EMU as soon as possible were defined well before the first hints of the 1989 cataclysm in Eastern Europe. The French [position] emerged in early 1988 and was specified and clarified … through April 1989."

Slutligen förklarar de väldigt dåligt hur resten utav Europas inställning matchar deras reaktioner till murens fall: "Geopolitical arguments also gloss over the international pattern of support for EMU. The British were as afraid of German reunification as the French but remained the EMU’s greatest opponents. If the need to bind the Germans monetarily was so clear to the French, why was this ignored by the similarly placed British?" (2003, s. 209) Frankrike oroade sig visserligen för Tysklands återförenande, men inte i den bemärkelsen att man planerade eller trodde sig ha några större möjligheter att stoppa det (och därför kunde kräva tyskt godkännande av EMU i utbyte mot att man avhöll sig från detta), utan därför att man oroade sig för att ett förenat Tyskland skulle bli så stort och mäktigt att det inte längre behövde ta hänsyn till Frankrike eller övriga EG. Trots detta så förändrade inte murens fall och återföreningen den grundläggande franska förhandlingspositionen, även om de ekonomiska obalanserna inom det rådande systemet förvärrades då Tysklands inflytande över Fransk politik växte i takt med landets storlek.

Germany was dragging Europe into a recession. For electoral reasons, Kohl had insisted that unification bring a one-for-one conversion of the Ostmark into D-marks. This inflationary creation of marks led the Bundesbank to raise interest rates in late 1990, just as European growth was slowing. To maintain EMS parities, other central banks had to raise their rates as well. Politically, this was disastrous for the French socialists. With Assembly elections looming in 1993, unemployment began to grow again. Business complained that French economic fundamentals justified interest rates around 4 percent, not the 9-10 percent dictated by Germany. For many French elites, the situation showed precisely why a German-dominated single currency was a bad idea. (Parsons 2003 s. 219)

Varför gick då Frankrike slutligen med på EMU? Parsons kritiserar både ”ekonomistiska” och strukturalistiska förklaringar av Frankrikes position utifrån ekonomiska fundamenta framförallt genom att visa att den franska politiska och ekonomiska eliten var djupt splittrad i EMU-frågan. Samtliga aktörer var oroade över den tyska dominansen inom Europas monetära politik, där alla andra fick rätta sig efter Tyskland, men skilde sig åt i sina lösningar (från starkare centralbankssamarbete utan ny valuta, via en ny men parallell valuta (a common currency istället för a single currency) till EMU). Mitt i detta stormiga hav kom president Mitterand att spela en avgörande roll, då han kombinerade en allmänt pro-europeisk hållning med uppfattningen att endast ett fördjupat samarbete erbjöd några lösningar på Frankrikes problem. Mitterand med flera gjorde tidigt kalkylen att ett utträde ur EMS skulle bli ännu mer kostsamt än konsekvenserna av den tyska interna dominansen. Den enda rimliga position som återstod för Mitterand var därför att pusha för en djupare europeisk lösning där Frankrike fick direkt inflytande, vilket man saknade i det Bundesbankdominerade systemet. Tysklands återförening förändrade inte Frankrikes grundläggande position nämnvärt, men dess ekonomiska effekter påminde än en gång Frankrike om nackdelarna med det nuvarande systemet. Förhoppningen var att EMU skulle innebära en plats vid bordet, lägre räntor, inflöde av utländskt kapital samt framförallt ett system med något mer flexibilitet då Tyskland förväntades anpassa sig i alla fall något efter den Europeiska mittfåran.

Tyskland å sin sida satt ganska tryggt i det rådande systemet. EMS bidrog till en undervärderad D-mark vilket gynnade den tyska exporten, och när anpassningar krävdes så var det framförallt övriga Europa som fick möta Tyskland, och inte tvärt om. EMS-systemet var dock instabilt och dess framtid osäker, och med det den låga tyska D-marken. Många ekonomiska aktörer i Tyskland kom därför att stödja idén på en gemensam valuta, för att mer eller mindre permanentera den rådande ordningen. Ett relativt bekvämt status quo innebar dock att den tyska kompromissviljan var ytterst modest. Man kunde tänka sig ett gemensamt europeiskt monetärt system på villkor att det modellerades efter den tyska modellen, det vill säga att underbyggnaden för Tysklands ekonomiska framgång replikerades och cementerades hårt i det nya systemet.

Dessa förhandlingspositioner utformades som sagt innan Berlinmuren föll och förändrades inte nämnvärt därefter. De hade sin grund i ekonomiska preferenser, men framförallt i det egna landets position i det nya systemet och inte i bryderier kring huruvida den framtida eurozonen skulle bli ett optimalt valutaområde eller inte. På lång sikt förväntade man sig en konvergens länderna emellan och förhandlingarna handlade mycket om att säkra sin position så att man inte tvingades konvergera alltför långt bort från sitt utgångs- eller önskeläge. På kort sikt fick alla vad de ville, i alla fall jämfört med de alternativ som låg på bordet. Moravcsik menar att

One way to look at the euro crisis is that it has come about because Europeans got what they wanted [when they created the EMU]. /… / You had a set of weak-currency countries, notably Italy and even France, and they primarily wanted to lower domestic interest rates and to encourage capital inflows. You had a set of strong currency countries, notably Germany, who wanted to support a traditional mercantilist trade-policy by encouraging export. They wanted to achieve this by keeping the real exchange rate down – this has been the heart for German domestic policies for 60 years. … The silver lining would also be to strengthen Germany’s financial position, its banks, by encouraging outward investments to finance exports. And here is the important point: both sides got what they wanted. We have seen a large German net trade surplus, … and you saw interest rates go down in the southern countries [and France]. [2]

Inte ens Moravcsik menar dock att murens fall och återföreningen inte skulle spela någon roll för de samtidigt pågående EMU-förhandlingarna. Inte minst blev idén om EMU som en ytterligare cementering av den fransk-tyska vänskapen ett ofta återkommande tema i Mitterrand och Kohls officiella uttalanden, samt något som bidrog till ett relativt robust folkligt stöd för projektet. Detta innebar dock inte att Tysklands inställning till hur systemet skulle se ut förändrades. Antingen så skulle det konstrueras efter tysk modell, eller så blev det inget. Om något så hårdnade Tysklands position efter murens fall. Den quid-pro-quo som kom att gestalt sig var istället alltså en där Frankrike accepterade ett EMU i en sorts bundesbank-modellen-på-europeisk-nivå-tappning, med en strong självständig centralbank med ett tydligt mandat att bekämpa inflationen efter monetaristiska principer, mot att det sattes en deadline för övergången till EMU:s tredje steg, det vill säga införandet av den nya valutan. Tyskland motsatte sig en deadline, och föredrog ett system där man satte hårda krav på vem som fick gå med. Överången till gemensam valuta skulle ske när tillräckligt många uppfyllde kraven och resten lämnade tyskarna gärna utanför. Frankrike, som motsatt sig den strikta budgetregelregimen redan från början, föredrog en deadline, då man tänkte sig att det skulle vara mycket svårare att försena projektet (tyskarna var som sagts ovan mer nöjda med status quo än fransmännen) eller ställa aktörer utanför när det fanns en tydlig startpunkt.

Få utav de forskare som här nämnts skulle stödja idén att större förändringar inom EU som rör den gemensamma marknaden eller den nu gemensamma valutan har tagits utan att underliggande ekonomiska konfliktlinjer varit avgörande. Självklart har europatanken, fredsprojektet och östblockets fall varit avgörande för att vi har några europeiska samarbeten över huvud taget. Dessa övergripande geopolitiska eller ideologiska fenomen är dock inga bra förklaringar till varför vi har de specifika samarbeten vi har idag. EMU var inte den enda lösningen som låg på bordet, och skälen till att det blev just en gemensam valuta som blev lösningen, samt till hur det tillhörande systemet med centralbank, budgetkrav, tidsramar och allt annat som idag är avgörande för hur eurokrisen gestaltar sig kom att designas, avgjordes av ekonomiska faktorer, framförallt av skillnaderna mellan Tysklands och Frankrikes samhällsekonomiska system.

Fördjupat europeiskt samarbete förutsätter nästan alltid att medlemsstaterna måste konvergera, det vill säga bli mer lika varandra. De politiska bråken handlar om mot vilken punkt man skall konvergera, det vill säga vem som skall anpassa sig mest. EMU-förhandlingarna slutade med att Tyskland fick som de ville på de flesta punkter, vilket förutsatte att resten av Europa konvergerade mot Tyskland.


Fotnoter
[1] Det närmsta man kommer är Jabkos beskrivning av EMU som framförallt framdrivet av Kommissionen i dess omfamnande av det sena 80-talets marknadsideologi.
[2] “Trouble in the Eurozone: Views On the Once and Future Crisis, Political Science”, Center for European Studies Director's Seminar, Political Science Views. På youtube här.

Referenser
Haas, Ernst B. 1958. The Uniting of Europe: Political, Social and Economical Forces 1950-1957. London: Stevens.
Jabko, Nicolas. 1999. “In the name of the Market: how the European Commission paved the way for monetary union.” Journal of European Public Policy 6(3): 475–495.
Milward, Alan. 2000. The European Rescue of the Nation State. 2nd ed. Routledge.
Moravcsik, Andrew. 1998. The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. Cornell University Press.
Parsons, Craig. 2003. A Certain Idea of Europe. Cornell University Press.
Sandholtz, Wayne. 1993. “Choosing Union: Monetary Politics and Maastricht.” International Organization 47(1): 1–39.
Sandholtz, Wayne, and Alec Stone-Sweet. 1998. European integration and supranational governance. Oxford University Press.