Ekonomisk-politisk förändring inom och mellan paradigm

Hur förändras den ekonomiska politiken över tid, i ett större perspektiv? En av de mest inflytelserika tolkningarna -- artikeln från 1993 har i skrivande stund 11 489 citeringar på Google Scholar -- av detta är statsvetaren Peter Halls tolkning av hur keynesianismen började dominera brittisk ekonomisk politik för att på 1970-80-talen försvagas och till slut ersättas av monetarismen. Hall arbetade alltså med sådana bredare ekonomisk-politiska filosofier -- keynesianism, monetarism -- och han var inspirerad av Thomas Kuhns (1970) analys av hur vetenskaper arbetar inom paradigm som ackumulerar inre motsägelser varpå paradigmet då och då ersätts av ett nytt paradigm. Denna typ av paradigmatiskt skifte illustreras i diagrammet ovan.

Statsvetarna Martin Carstensen (verksam vid Roskilde universitet) och Matthias Matthijs (Johns Hopkins) arbetar i en artikel från 2018 på en förfinad analys av hur den ekonomiska politiken kan förändras också inom ett bredare paradigm. De utvecklar sin analys genom en studie av Storbritanniens ekonomiska politik sedan Thatchers avgång 1991, och analysen omfattar alltså regeringarna ledda av John Major, Tony Blair, Gordon Brown och David Cameron. (Artikelns skildring tar slut ungefär i höjd med Brexit-omröstningen och Theresa Mays tillträde.) Deras artikel fokuserar på idémässig förändring inom de ekonomisk-politiska paradigmen; sådan fanns förstås också hos Hall, som delade in ekonomisk-politisk förändring på tre olika skalor från liten förändring (medel) till större (mål och filosofi), och det är inte riktigt tydligt hur deras approach skiljer sig från vad Hall kallade first-order och second-order change. [1]

I inramningen refererar de att Halls fokus på paradigmskiften, alltså perioder av relativt oföränderliga policyparadigm följt av drastiska skiften, kritiserats  (Blyth 2002; Béland 2007; Carstensen 2011; Matthijs 2011; Wilder och Howlett 2014) och att hans analys har för lite utrymme åt agens. Så här presenterar de sin egen forskningsagenda, som också sträcker sig bortom just artikeln som jag har läst:

"To contribute to a fruitful new agenda for research on policy paradigms, we suggest in this article that the dynamics of ideational power take up a central position in accounts of paradigmatic stability and change. Drawing on the earlier work of Matthijs (2011) and more recent work by Carstensen and Schmidt (2016), we suggest that crisis narration, authority contests, and ideational power play a much more central role than exogenous shocks, often leading to gradual ideational change within a paradigm rather than a wholesale paradigm shift as theorized by Hall." (s. 432)

Och det här är ju såklart väldigt intressant! Så här sätter de upp den bredare diskussionen om hur idéer används i politiken:

"At any one time, a number of ideas are available for policy-makers to consider. Naturally, given that ideas have different power-distributional implications (Blyth, 2002) and that there are strict limits to the amounts of issues that a political system can deal with at any one time (Baumgartner & Jones, 2009), only very few of these ideas actually receive a hearing. Most ideas hence live a quiet life in relative obscurity, in what Kingdon (2003) called the “primeval soup of ideas.” Among the more “privileged” ideas, we find the ones that make up a policy paradigm. Functioning as the basis of policy-making in one or multiple policy areas, they help policy-makers identify problems and solutions, and work as a collective lens through which a government—along with other parties, societal elites, and likely also the electorate at large—deal with issues deemed of importance." (s. 434)

Figurerna 2 och 3, inklistrade nedan, illustrerar detta tänkande. Varje politiskt parti som konkurrerar om regeringsmakten håller antagligen med om vissa idéer som ingår i det regerande paradigmet, men har antagligen också ett par idéer där utanför. Genom att välja och vraka inom detta "ideational gap" (figur 3) kan poliitken förändras, och Carstensen och Matthijs exemplifierar detta med att Europa 2008-2009 som svar på finanskrisen hade en kortvarig keynesiansk sväng. För att få till varaktig förändring gäller det förstås att få idéerna att fastna, att flytta idéerna från "the ideational gap" till det dominanta paradigmet.

För att förstå hur detta händer behöver vi, säger Carstensen och Matthijs, ett begrepp om makt. De definierar "ideational power" så här:

"We take as our point of departure Carstensen and Schmidt’s (2016) definition of ideational power as the capacity of actors (whether individual or collective) to influence other actors’ normative and cognitive beliefs through the use of ideational elements. This may occur directly in interaction through persuasion or imposition, or indirectly by influencing the ideational context that defines the range of acceptable policy options. From this perspective, acts of ideational power—whether successful or not —only occur in a subset of the relations relevant for understanding how ideas matter, namely, when actors seek to influence the beliefs of others by promoting their own ideas at the expense of others." (s. 436)

Vad jag tycker är svårt och lite oklart här är då hur man egentligen kan skilja på vad som är idéernas kraft i sig, och vad som helt enkelt är att aktören med mest (politisk, institutionell, ekonomisk makt) bestämmer att idén som aktören föredrar, ska gälla -- inte för att idén i sig är kraftfull utan för att aktören är mäktig. (Jfr diskussionen om relationen till "institutional" och "structural power" på s. 437.)

För att analysera hur ideational power spelar roll i intra-paradigmatisk förändring föreslår de en "sekventiell approach" i tre steg. Först ut:

"First, ideational power manifests itself under the guise of constraining power of ideas. This refers to the popular authority certain existing ideas enjoy in structuring thought at the expense of other ideas (Carstensen & Schmidt, 2016). If we return to our situation of two parties in competition over government power, each seeking to close the gap between the reigning paradigm and their preferred set of ideas, the constraining power of ideas presents them with the challenge that the existing paradigm enjoys authority among elites and holds broad sway over the electoral majority, which in turn puts limits on the degree of ideational change that can be achieved.
The constraining power of ideas works through background ideational processes—constituted by systems of knowledge, discursive practices, and institutional setups—that affect which ideas enjoy authority at the expense of other ideas that may have been largely discredited or gone out of fashion. One may think about this kind of authority of ideas in terms of the strength of public philosophies (Schmidt, 2008), public sentiments (Campbell, 1998), or national economic traditions such as ordoliberalism in Germany (Matthijs, 2016) that form the background of policy-making processes. " (s. 438)

Det andra steget är persuasive power through ideas, "the epistemic capacity of actors to convince other
actors to accept and adopt their views of what to think and do through the use of ideational elements
(Carstensen & Schmidt, 2016). " (s. 438)

Det tredje steget är institutional power of ideas, "the capacity of actors to define and rule over the meaning of the body of ideas that constitute a paradigm." (s. 439) Här blir det återigen för mig oklart om idéerna egentligen har någon kraft i sig, eller om det handlar mer om att vissa aktörer är mäktiga och då selekterar de idéer som de tycker sig behöva: "In the case of policy paradigms, the most relevant deployment of institutional power over ideas comes in the form of the ability of actors not to listen, that is, a capacity to resist or veto alternative ideas (Matthijs & McNamara, 2015)." (s. 439) Kanske kan jag formulera det så här: handlar det egentligen om makt genom idéer (alltså att idéerna i sig har kraft) eller makt över idéer?

Carsten och Matthijs fallstudie handlar ju om förändringar inom det nyliberala paradigmet i brittisk ekonomisk politik. Nyliberalism är ett minst sagt mångtydigt begrepp, och de definierar det så här:"as the economic policy paradigm that subscribes to the fundamental principle that markets (not states) are the main engine for economic growth, while governments’ macroeconomic policy should prioritize price stability over full employment, refrain from actively managing the business cycle, and intervene on the supply side only to correct market failures." (s. 439) De menar att Thatchers tre regeringar var konsekventa med samma typ av nyliberala approach, men att det sedan 1990 skett viktiga förändringar i den ekonomiska politiken, utan att det övergripande nyliberala paradigmet bytts ut.

"This ideational change did not manifest itself purely on the level of Hall’s (1993) “settings” or “instruments,” but somewhere between those two levels and the level of the actual “goals” of the paradigm. We refer to them as the “secondary” goals—after price stability was achieved or taken for granted—of what the foundations of the British economy should be, what kind of society the British people want, and which actual policy outcomes should be prioritized." (s. 439)

De visar bl.a. att statens andel av ekonomin (mätt som statliga utgifter/BNP) ökade rejält under Blair och Browns regeringar, men minskade likaledes rejält under Camerons austerity. Vad gäller Major-regeringarna så menar de att finansminister Kenneth Clarke förde en austerity-politik men att Michael Heseltine som handelsminister, och senare biträdande preminärminister, stod för en interventionistisk linje, ett avsteg från den rena Thatcherismen. (s. 440) New Labour var, som ofta observerats, i hög grad präglade av thatcherismen och ett av regeringens första beslut, efter fem dagar, var att göra Bank of England oberoende. Men efter hand, och framför allt under Blairs andra regeringsperiod, började ändå Labours Tredje väg vara något mer genuint eget, inte bara en fortsättning på thatcherismen, med ett större fokus på social rättvisa och, inspirerat av endogen tillväxtteori, på att offentliga investeringar i sjukvård och utbildning också kunde leda till större ekonomisk effektivitet. (s. 441) Det var under denna period som statens roll i ekonomin återigen började öka, efter att Blair och Brown gjort bedömningen att folk faktiskt kunde tänka sig att betala mer i skatt i utbyte mot bättre offentlig sektor. För att illustrera policyomsvängningen refererar Carstensen och Matthijs både skattekvoten, och löneandelen av nationalinkomsten, som var på all time high 1975 med 63,4 procent, föll till 48,5 procent år 1996, och till 2009 hade stigit igen, till 53,5 procent. Labourregeringens första reaktion på finanskrisen 2008-09 var också keynesiansk, men omsvängningen var kort, och Carstensen och Matthijs etiketterar den med ett begrepp från Colin Hay som "inter-paradigm borrowing". (s. 443)

Det var val i Storbritannien år 2010 och medan Labour ekonomisk-politiskt gick till val på en analys av krisen som en kris av alltför låg tillväxt, körde Tories på linjen att det var statsutgifterna och statsskulden som var problemet. Så började sektionen i Tories valmanifest om ekonomin med följande mening: “Gordon Brown’s debt, waste and taxes have wrecked the economy and threaten to kill the recovery.” (s. 443) Jag kan tycka att det borde varit uppenbart för alla som hängde med i nyheterna att finanskrisen hade väldigt lite med för stora statsutgifter att göra, och mycket mer med marknadsmisslyckanden, och att den kraftiga ökningen av statsskulder efter 2008 var en effekt av, inte en orsak till, den privata sektorns kris. Men Tories tilltal gick hem, de ökade sin andel av rösterna med 3,7 procentenheter till 36,1 procent och vann 306 mandat och kunde bilda regering i koalition med Liberaldemokraterna. Koalitionens program för regeringen hade ingen rubrik om "tillväxt" eller "ekonomin" men däremot en rubrik om "deficit reduction" vilket är talande för den austerity-politik som de kom att föra. (s. 443)

Jag tycker att Carstensen och Matthijs analys är superintressant men att det fortfarande är lite oklart hur teorin hänger ihop. I slutsatserna säger de att en av de viktiga implikationerna av studien är att "bringing ideational power into the equation points us toward the importance of authority." (s. 444) Men just på den punkten tycker jag inte att deras analys är särskilt tydlig: hur kommer egentligen makt in i det hela, och som sagt, består ideational power av att mäktiga aktörer (utifrån andra överväganden än idépolitik) bestämmer vilka idéer som ska räknas, eller av att idéerna har kraft i sig? Det andra bidrag som de pekar på är tydligare: "by analytically granting actors the ability to think strategically and outside of the policy
paradigm they support, bringing in ideational power opens up the possibility for gradual, but significant,
change within policy paradigms." (s. 444)

referens

Martin B. Carstensen och Matthias Matthijs (2018) "Of paradigms and power: British economic policy
making since Thatcher", Governance 31: 431-447.

fotnoter

[1] De har på s. 432-433 en sofistikerad analys av Halls paradigmanalys, som jag skippar här för att få flöde i texten. De diskuterar där tre punkter. Ett, att policyparadigm enligt Hall är oförenliga, att var o ch ett "contains its own account of how the world facing policymakers operates". På denna punkt har Oliver och Pemberton (2004) riktat in en kritik: att förändringar sker mer gradvis än så. Den andra punkten handlar om policyanomaliers betydelse för att provocera fram paradigmskiften. Den tredje punkten är att Hall enligt C och M "employed a hard version of the Kuhnian (1970) take on paradigm shifts", genom att göra en modell med bara två sorters policyförändring: den gradvisa förändringen i policy settings eller policy instruments, och så den storskaliga paradigmatiska förändringen.