Idéers betydelse i arbetsmarknadsförändring

Colm McLaughlin och Chris F. Wright börjar en artikel från 2018 om idéers betydelse i arbetsmarknaders förändring på ett effektivt sätt:

"The process of policy change is necessarily a political one involving the struggle over different ideas. While this is acknowledged within comparative politics and political economy scholarship (B
eland 2009; Carstensen and Schmidt 2016; Prasad 2006; Rodrik 2014), comparative industrial relations scholarship has tended to overlook the dynamic and ideational nature of the policy process. Accounts utilizing the Varieties of Capitalism framework (e.g., Frege and Godard 2014; Goergen et al. 2012; Wailes, Ramia, and Lansbury 2003), which has been the dominant frame of reference in comparative industrial relations scholarship (Bamber et al. 2016; Gould, Barry, and Wilkinson 2016), focus mainly on the roles of institutional legacies or competition between actors representing different economically derived interests to explain certain national-level policy trajectories."

McLaughlin och Wright studerar fyra arbetsmarknader som alla klassificeras som "liberala marknadsekonomier", LMEs, i Varieties of Capitalism-ramverket: Nya Zeeland, Australien, Storbritannien och Irland. De menar att Baccaro och Howell (2017, jfr tidigare paper här), Howell och Givan (2011) och Streeck (2009) har visat en trend av liberalisering, medan Kathleen Thelen (2014) talat om "varieties of liberalization", att det finns liknande trender men att de ändå skiljer sig mellan länder. Dessa forskar om vad som i VoC klassificeras som koordinerade marknadsekonomier, CMEs, men McLauglin och Wright forskar istället om LMEs. De ramar in detta i förhållande till en av allat att döma väldigt intressant studie av LMEs

"The comparative literature has tacitly assumed a convergence to a neoliberal model amongst liberal market economies (LMEs), whose role in the literature has essentially served as a comparator for analyzing the extent of change in CMEs at various stages of liberalization. Colvin and Darbishire’s (2013) examination of changes in the industrial relations systems of six Anglo-American countries supports this view in relation to LMEs. They argue that since the 1980s these countries have moved away from distinct industrial relations systems and converged around a single “Anglo-American” institutional model. In this model, wage determination has been decentralized to the workplace level with relatively minimal influence of wider institutional forces aside from basic statutory protections. Colvin and Darbishire (2013: 1072) propose various factors to explain this convergence in these countries, including “policy learning” and “the spread of neoliberal ideas.” However, the processes through which and the extent to which these ideas were implemented, or resisted, are left unexplained." (s. 569)

Det empiriska bidraget i McLaughlin och Wrights artikel är alltså att ge nya, mer nyanserade perspektiv på liberalisering av arbetsmarknader i LMEs, och det teoretiska bidraget är att fördjupa förståelsen av idéers betydelse i arbetsmarknadsförändring. Intressant nog så refererar de en "state of the art"-surveyartikel i samma tidskrift, Industrial Relations, år 2012, som vad gällde trender i samtida institutionell analys och industrial relations, menade att det var institutionella och intresse-baserade ratioanl-choice förklaringar som var centrala, medan "ideas and ideational processes were given limited attention." (s. 570) De bygger på en litteratur i jämförande politik och jämförande politisk ekonomi (Béland 2009; Carstensen och Schmidt 2016; Schmidt 2002, 2008). Hauptmeier och
Heery (2014: 2473) säger att idéer har kausal kraft och är  “a potent force guiding the regulation of the employment relationship.” 

"We adopt a broad definition of ideas, one that includes policy proposals, paradigms, and ideals; the ideology and normative beliefs underpinning them about the way the world works; and the discourse—or “battle of ideas”—that is utilized to legitimate or resist them (B
eland 2009; Hauptmeier and Heery 2014; Schmidt 2002). This approach does not deny the influence of institutions, nor the power of markets and economic interests, but rather emphasizes the role of ideas and how they contribute to the dynamism and contestation of the industrial relations policy process. " (s. 570)

I teori-sektionen diskuterar de VoC:s välkända problem med dynamik och förändring bortom plötsliga "critical junctures", och går vidare med intresse- och klassbaserade approacher. Gentemot dessa påpekar de att: 

"interests are not predetermined; they are complex, multiple, and fragmented. As Meardi (2011: 336) suggests, interests need to be “recognized, defined and expressed—which are three particularly complex processes in the case of collective interests.” Interests are influenced by institutions, but they
are also shaped by ideas. Hyman (2001) and Edwards (1986) have long argued for a greater focus on the discursive nature of power in understanding interests." (s. 570)

Forskningen om idéer i industrial relations har alltså vuxit till sig,  till exempel med forskning om hur fackförbund använder idéer för att forma intressen och kollektiva identiteter som en del av politiska strider (L
evesque and Murray 2010; McLaughlin and Bridgman 2017). Hauptmeier (2012) visar att arbetsplatsaktörers strategier inte är förutbestämda av nationella institutioner utan varierar; Hauptmeier och Heery (2014) ger också en översikt över idéernas betydelse. Men McLaughlin och Wright menar att det finns en brist på empirisk forskning om idéerna.

Idéer används alltid för att uppnå politisk förändring: Béland (2009) menar att aktörer inte når politisk framgång genom att säga rakt ut att de vill gynna sina egna intressen, utan de behöver klä detta i ett språk om allmännytta och det allmänna intresset; Visser (2001) pekar liknande på att policymakers som avreglerat arbetsmarknader och försvagat facket gör det i namnet av ekonomisk tillväxt.

Idéer och institutioner står i ett samspel; McLaughlin och Wright menar att VoC utgår från att LMEs inte bara har liberala institutioner utan också idéer om att liberala institutioner är bäst. "The extent to which unions are seen as legitimate representatives of workers is partly a reflection of prevailing institutional structures (Culpepper and Regan 2014), but those structures also reflect dominant ideas (Ackers and Payne 1998)." De bygger också vidare på Vivien Schmidts arbete med "diskursiv institutionalism" på ett väldigt intressant sätt:

"Policy reform can be implemented more easily if the ideas underpinning it are perceived as readily compatible with an existing policy legacy. As such, ideas that do not easily fit with a policy legacy may struggle to gain resonance, because actors will find it more difficult to develop a discourse or narrative to convince policymakers and the broader public for why a particular reform is appropriate or necessary. This does not necessarily mean that policy trajectories will be path dependent, but rather that the presence of a particular legacy will make it easier for policy entrepreneurs to construct a narrative for policy change that is coherent, persuasive, and ultimately successful (see also Schmidt and Radaelli 2004). Carstensen and Schmidt (2016) develop this further in explaining the role of ideational power embedded in institutional structures. Part of the reason new ideas may fit, or not, is because institutions contain within them ideas entrenched from earlier historical periods. These ideas were not only influential in forming institutions, but continue to influence actors’ beliefs and deeply held assumptions about how the world works. Under certain circumstances new ideas might transform existing institutions and assumptions, and they in turn become entrenched and hegemonic." (s. 573)

Metod-delen börjar lustigt nog med att de säger att artikeln bygger på flera tidigare forskningsprojekt om arbetsmarknaden i NZ, Australien, Storbritannien och Irland, med lite olika fokus på olika aktörer och olika delar av policyprocessen, men "all related directly to the central focus of this paper, namely the factors contributing to and the processes underpinning liberalization of industrial relations poli-
cies in these four countries." (s. 574) Metoden är en small-N, most-similar-case-jämförelse med process tracing. För att öppna policymakinens "svarta låda" använder de 140 semi-strukturerade elit-intervjuer gjorda mellan 1996 och 2017. Intervjuerna gjordes oftast på plats, men ibland över telefon eller Skype; de flesta intervjuerna höll på i 30-60 minuter. De har kodat intervjuerna med ett program för det.

Empiri-sektionen börjar med Nya Zeeland. Reformerna i 1991 års Employment Contracts Act (ECA) har beskrivits som“the most radical withdrawal of the state from labor market regulation in the developed world”. Genom ECA institutionaliserades decentraliserade och individualiserade löneförhandlingar, och förstärkte (ingrained) en ny diskurs om arbetsmarknaden, lett av New Zealand Employers’ Federation (NZEF) och New Zealand Business Roundtable (NZBR). "These organizations marshaled policy legacies relating to the adversarial nature of the wage bargaining system and the negative public image of trade unions and juxtaposed these against a positive and individualistic policy paradigm. " (s. 576) ECA genomfördes av en borgerlig regering, men Labour regerade 1999-2008 och kunde inte reformera tillbaka: "The Labour-led government was operating in the shadow of the ECA, which had deeply embedded neoliberal ideas among employers and much of the wider public." (s. 576) Arbetsmarknadsregimen före ECA baserades på en pluralistisk förståelse där facken företrädde arbetstagarna; i kontrast till detta genomförde ECA vad McL och W kallar en nyliberal förståelse av arbetsmarknaden med en "effektiv arbetsmarknad" som mål och anställningskontraktet i centrum. Facken hade inte längre någon särskild roll utan de anställda kunde företrädas av vilken "bargaining agent" som helst. Fackens rekrytering försvårades, och arbetsgivarna befriades från alla krav på att förhandla med de anställdas utsedda representant. Från en situation där 59 procent av anställda täcktes av kollektivavtal och 49 procent var med i facket gick man på fem år till 25 procents kollektivavtalstäckning och 27 procent medlemmar i facket. Labour genomförde 2000 Employment Relations Act som bland annat ga facken rätt att besöka arbetsplatser och att strejka för att få kollektivavtal omfattande flera företag; de fick också ensamrätt på att företräda arbetstagare i löneförhandlingar. De decentraliserade löneförhandlingarna fortsatte dock och facken var missnöjda.

Hur kan man då förklara den stora förändringen 1991 och att den inte omvänts av senare regeringar? McL och W citerar en chef som uttalar en helt vanlig arbetsgivarkritik mot mer centraliserade kollektiva förhandlingar: “pay had nothing to do with competitiveness, performance or contribution to the business”. Wailes, Ramia, and Lansbury (2003) menar att arbetsgivarna var enade om att decentralisera, utifrån sina rationella intressen, men McL och W menar att det var mer komplicerat än så, att det fanns arbetsgivare som såg det existerande systemet som smidigt, och att den mer nyliberala falangen behövde vinna en debatt för att kunna få igenom ECA. De menar att Nya Zeeland på 1980-talet hade "adverserial" relationer mellan fack och arbetsgivare, och att under decenniet hayekianska frimarknadsidéer slog igenom, också med en kritik om att förhandlingar mellan fack och arbetsgivarorganisationer sänkte effektiviteten. (s. 579-580) Att National Party gick i den nyliberala riktningen stärkte också motsvarande inriktning bland arbetsgivarna, kanske inte helt olikt hur SAF och Moderaterna ömsesidigt påverkade varandra på 1970-80-talen. Omvänt så blev facken defensiva och trycktes tillbaka i sin taktik och vad de vågade kampanja för.

På 2000-talet närmade sig arbetsgivarna och facken varandra, eller fick vänligare relationer, men det var på arbetsgivarnas terräng, utifrån deras ideologiska landvinningar, menar McLaughlin och Wright.

"Business New Zealand argued prior to the 2008 general election that more centralized bargaining would lead to a return of the “economic destruction” of the 1970s. There was no acknowledgment that the context had changed and that negotiation “might be more sophisticated . . . [and] reasonably connected with enterprise and industry competitiveness” (interview, union official, 2005). As a senior civil servant noted, while relationships between unions and employers at the national level had improved, “ideology is still driving the debate” (interview, 2005)."

Utifrån detta menar McL och W att idéer är "central to understanding the liberalization of industrial relations in New Zealand" och varför Labour-regeringar på 1990- och 2000-talen inte gjort reformer som förändrar 1991 års reform i grunden. Det var arbetsgivarnas idékampanj som var drivande i grunden, menar McL och W, och man kan väl egentligen inte dra slutsatsen att det var idéer i sig som förändrade den nya zeeländska arbetsmarknaden, utan snarare så framstår det som att det var arbetsgivarna som gjorde det (utifrån sina intressen), med idéer som argument och analys. (s. 581-582)

Asutraliens arbetsmarknad har gått igenom en rad reformperioder sedan 1980-talet. I det tidiga 1980-talet fanns en bred enighet, inklusive bland facken, om att det okoordinerade förhandlingssystemet lett till löneinflation, hög arbetslöshet. och ekonomisk instabilitet. (Inte helt olikt Calmfors-Driffill-hypotesen.) 1983 skapades därför ett tripartistiskt  Prices and Incomes Accord där facken lovade löneåterhållsamhet i utbyte mot "social wage"-fördelar som sjukvårdsutvidnging och progressiv beskattning. McLaughlin och Wright ser detta som en liberalisering, men också med socialdemokratiska inslag. The Accord upphörde 1996 när han mitten-höger-koalitionsregering valdes, ledd av John Howard som försökte skifta Australiens arbetsmarknasmodell till en mer nyliberal modell och, med Howards egna ord, avskaffa “the union monopoly over the bargaining processes in our industrial relations system”  (s. 583). Denna konfliktsökande nyliberalism stod i bjärt kontrast till landets arbetsmarknadsmodell fram till dess men fick under 1990-talet inflytande bland frimarknads-tankesmedjor och en mindre grupp av arbetsgivare. Howard-regeringen drev igenom Workplace Relations Act som "sought to enhance managerial prerogative, weaken involvement of unions and government tribunals in the bargaining process, and encourage employers and employees to enter into individual contracts known as Australian Workplace Agreements (AWAs) " (s. 583) Här hölls dock radikalismen tillbaka av de mindre partierna i kolaitionen, och när Koalitionen vann en större majoritet 2004 genomfördes en radikalare "Work Choices"-lagstiftning utan de mindre partierna. "Work Choices removed the No Disadvantage Test, which specified that workers on individual contracts could be no worse off than under the relevant award, and severely restricted union activity and involvement in wage setting and negotiations. " (s. 584) Rgeringens mål var att bygga ner arbetsmarknadsinstitutionerna och att lamslå fackföreningsrörlsen. Detta lyckades inte, och Rudd-Gillard-regeringen 2007-13 avskaffade flera delar av Howardregeringens reformer, bland annat genom Fair Work Act 2009 som avskaffade de enskilda kontrakten, AWAs. " In contrast to the neoliberal ideas underpinning Work Choices, the Fair Work Act embodied a pluralist idea that
industrial relations policy can achieve both efficiency and fairness, rather than one or the other." (s. 584) Turnbull-regeringen har behållt FWA, och "the key features of the industrial relations system have been maintained", i kontrast till Nya Zeeland.

Vad gäller förklaringar så menar McLaughlin och Wright att på 1980-talet så såg många en liberaliserad arbetsmarknad som en nödvändig uppföljning till avregleringar av finanssektorn och produktmarknader. VD:n för en arbetsgivarorganisation förklararde i en intervju 2012:

"The business community that was trade-exposed was grabbing hold of these new market realities that they were confronting and saying that a centralized system is not compatible with the nature of their operation . . .. The economic reality forces governments to recognize there are certain policy frameworks that need to apply to the labor market. You can’t put square pegs in round holes. You can’t have, effectively, an open functioning economy, but a closed, centrally controlled labor market. (interview, 2012)" (s. 585)

Facken gick till viss del med på detta och kunde också genom krompromisser få med en del saker som de ville ha, så länge som Hawke och Keatings Labor-regeringar satt. När Howard tillträdde bröts dock fackens tillgång till regeringen.

"According to a Howard government minister, one particular phase of reforms aimed at increasing labor-market flexibility was introduced because “essentially we were being pressured by business” (interview, Liberal government minister, 2008). Employer association officials confirmed this: “business was instrumental in helping to bring [that] about” (interview, 2008)."( s. 585)

Däremot menar arbetsgivarna att Koalitionsregeringarna efter ett tag slutade lyssna på arbetsgivarna och drevs för mycket av ideologi och att Howard genom att genomdriva Work Choices underminerade sin egen popularitet. Facken håller med om den analysen, och menar att det var lätt att kampanja mot Work Choices med egalitära argument som hade ett fäste i Australien. (s. 586) Rudd-Gillard-regeringen genomförde inte alla reformer som facken ille ha och omvände inte allt som Howard-regeringen genomfört; "the Australian industrial relations framework retains many of the characteristics of an LME model: decentralized wage determination underpinned by statutory individual rights and restrictions on union activity including the ability to take coordinated industrial action. " (s. 587) I det australiensiska fallet menar McL och W att idéer är viktiga för att förstå varför Howard-regeringen misslyckades med att nyliberalisera Australiens arbetsmarkandssysstem, och för " the subsequent strengthening of institutions and worker protections under the Fair Work Act." För det senare var det centralt att facken kunde bygga ett positivt narrativ kring idén att "the collective institutions central to Australia’s industrial relations policy legacy remained critical for sustaining fairness at work" (s. 587).

Storbritannien blev en LME först under Thatcher-regeringen. Däremot har senare regeringar -- Blair, Brown, Cameron m fl -- inte gjort något för att ändra tillbaka. Före 1979 hade man bransch-förhandlingar och under krisen ett försök till en statlig inkomstpolitik genom Social Contract mellan LAbour-regeringen och TUC. Detta kollapsade med "winter of discontent" 1978-79 när den offeltiga sektorns fack gick på strejk för att återställa relativlöner som de tappat genom löneåterhållsamheten i Social Contract. "Hay argues that the winter of discontent was largely a “manufactured crisis . . . of an overloaded state held to ransom by the trade unions” and that this construction of events as a crisis
facilitated the implementation of new neoliberal ideas (Hay 2009: 545)." (s. 588) Thatcher och hennes allierade skapade ett narrativ om att krisen sprang ur ett arbetsmarknadssystem med ostyrbara fack som bidragit till economic malaise. Bland reformerna som Thatcher och Major.regeringarna genomförde finns förbud mot second indsutrial action och closed shop, hemliga omröstningar för strejker, och uppbrytning av kollektivavtalsförhandlingar för flera företag eller flera branscher. New Labour-regeringarna efter 1997 återställde inte det äldre systemet. En facklig representant menar att New Labour studerade USA för mycket och inte tänkte tillräckligt mycket på kontinentaleuropas modeller och möjligan mer långsiktighet:

"New Labour paid far too much attention to what was going on in the United States and not enough to . . . European countries [with] a similar industrial structure and a similar collective bargaining structure to our own. (interview, 2011)" (s. 589)

Vad gäller idéernas roll i förändringen

"Influenced by Hayekian ideas, the Thatcher government used the negative public perceptions of industrial unrest following the winter of discontent and emblematic disputes such as the 1984–1985 Miner’s Strike to portray “monopolist” unions as “a coercive restraint upon the market” and freedom of contract, and even as “the enemy within” (Wedderburn 1989: 8, 33). Dialogue between unions and government also ceased under the Conservatives, which effectively ended unions’ capacity to influence industrial relations policy. “[From] 1979 . . . trade union leaders never crossed the threshold of government departments,” according to a senior union official (interview, 2011).
This situation changed with Blair’s election in 1997 when unions were able to utilize their political relationships to gain greater access to policymakers.
However, New Labour “wanted to differentiate themselves from past Labour governments, and one way to do that is to place some distance between [themselves] and the unions,” in the words of another senior union official (interview, 2011). Blair told unions that they would not be given a “special or privileged place within the Labour Party” (Taylor 2001: 245). "

Thatcher och Major-regeringarna lyckades etablera en negativ bild kring facken och kollektiva förhandlingar och detta höll i sig: " Blair saw unions as an electoral liability, as the relic of an antiquated system of industrial relations, and as a potential hindrance on the UK’s economic model underpinned by LME principles." (s. 591) "By contrast, New Labour gave business groups consider-
able opportunity to influence policy. According to a representative of the British Chambers of Commerce, New Labour “was very keen to listen to business on lots of different issues because it wanted to show that it was a new political party which was not heavily tied to the unions on lots of issues. So therefore I think business has been quite fortunate in being able to benefit from that” (interview, 2007)." (s. 592) Förutom de olika allianserna såg New Labour kontinentaleuropeiska CME-arrangemang som skadliga för ekonomin. "Ideas are thus important for explaining the entrenchment of liberal market industrial relations policies in the UK and why the Blair and Brown governments refused to challenge these. " (s. 592) Här refererar McLaughlin och Wright till forskning av Peter Hall (1993), Colin Hay (1996) och Chris Howell (2005) om hur de ekonomiska idéerna förändrades i Storbritannien på 1980-90-talen. New Labour hade så stor parlamentarisk majoritet att de kunde ha förändrat arbetsmarknadens spelregler igen, men de avstod eftersom de övertygats av Thatcher-epokens reformer.

Jag skippar diskussionen av det irländska fallet och går rakt på slutsatserna. Denna sektion ramas in så här:

"Liberal market policies were never fully embraced in Ireland and partially reversed in Australia. In the UK and New Zealand, industrial relations liberalization was comprehensive to the point of entrenchment. The role of interests and institutions are important for explaining these different trajectories, but so too are ideas. We identified earlier three key factors—the construction of ideas, the battle of ideas, and the interaction of ideas and institutions—that are relevant to understanding the role of ideas in explaining policy change. We consider each of these in turn here." (s. 601)

Den första aspekten, byggnaden av idéer, börjar med nyliberalernas kampanj i Nya Zeeland på 1980-talet för att landets förhandlingssystem höll ekonomin tillbaka. Tories i Storbritannien gjorde liknande argument på 1970-80-talen, och New Labour övertygades om detta. Facken i båda länderna försökte stå emot och istället presentera ett narrativ om att  socialt partnerskap och förhandlingar hjälpte samhället hantera problem med ojämlikhet och fragmentering. I Australien lyckades facken kontra Howard-regeringens projekt att sänka facken med ett mot-narrativ om "fairness". Irland är ett annorlunda fall i det att idéer om radikala arbetsmarknads-avregleringar inte fick så mycket genomslag.

Vad gäller den andra aspekten, "there was evidence of a “battle of ideas,” in which ideas were used as discursive weapons to bring about or prevent reform (Blyth 2001; Campbell 1998; Schmidt 2002)." Konservativa regeringar i NZ, Storbritannien och Australien gick på offensiven för reformer, och för alla dessa var "policy-entreprenörer" (Béland 2009, Rodrik 2014) viktiga. I NZ ledde arbetsgivarnas organisation och Business Roundtable. I Storbritannien använde Tories Hayeks idéer för att legitimera attacker på facken, "which were portrayed as monopolists and even enemies to the national interest." (s. 602) I NZ och Storbritannien nådde de nyliberala reformatorerna stora framgångar, men i Australien blev offensiven mindre lyckad, bland annat eftersom arbetsgivarna inte var helt eniga, och eftersom facken var framgångsrika som policy-entreprenörer, bland annat med kampanjen "Your Rights at Work" 2007. Men man måste väl få säga att detta är tautologiska förklaringar? Alltså att arbetsgivarnas offensiv i Australien t ex var mindre framgångsrik eftersom fackens motoffensiv var framgångsrik? Jag kan inte säga att jag tycker att man kan dra slutsatser om idéers kausala effekter av dessa jämförelser. För det hade det väl behövts någon slags gemensam måttstock för att bedöma idéernas roll. McLaughlin och Wright talar inte heller så mycket om idéernas oberoende kausala roll, utan menar t ex att nyliberala idéer fick större genomslag i NZ och Storbritannien eftersom de där blev upptagna av stora centrala aktörer som det stora konservativa partiet och den stora arbetsgivarorganisationen. Men det är väl också tautologiskt? Alltså: om inflytelserika aktörer vill xså är det mer sannolikt att x händer, än om mindre inflytelserika aktörer vill x?

I NZ och Storbritannien lyckades reformatorerna omvandla institutionerna genom att förklara ekonomiska misslyckanden med institutionernas existens. I Australien lyckades mot-reformatorerna anspela på positiva utfall som ett resultat av institutionerna och på så sätt försvara dem. (s. 604)

Bland artikelns slutsatser finns: "Our findings support arguments that there is a common—if uneven (Thelen 2014)—trajectory toward liberalization (Baccaro and Howell 2017), including among the four LMEs examined." (s. 605) För att förklara variationerna, menar de, kan man inte bara beakta intressen och instittutioner, utan måste också kolla på idéerna och bland annat begreppen om “positive legacies” och “negative legacies”. De medger dock ungefär den svaghet som jag pekat på ovan, det svåra i att faktiskt urskilja idéernas självständiga betydelse: "We acknowledge the challenge of fully disentangling the respective influence of ideas, institutions, and interests, as these explanatory factors act in similar directions across the four case studies." (s. 605)

referens

Colm McLaughlin och Chris F. Wright (2018) "The Role of Ideas in Understanding Industrial
Relations Policy Change in Liberal Market Economies", Industrial Relations vol. 57 no. 4. Läs här.