Under den globala finanskrisen 2008-09 fick keynesiansk stimulanspolitik ett uppsving, trots att nationalekonomer under 00-talet före 2008 i princip varit ense om att keynesianism inte fungerar.* Statsvetaren Henry Farrell och ekonomen John Quiggin behandlar i en artikel från 2017 varför detta skedde -- och varför det keynesianska uppsvinget blev så kortvarigt. Deras argument bygger på en "emerging literature on sociological arguments about professions":
"Professional economists care about policy influence because it is imbricated with the prestige structures of the profession, hence shaping the self-identity of economists. Policy actors care about the advice of professional economists both because it helps them deal with specific policy problems, and because expert approval casts luster on their own efforts, providing them with an important resource in battles with other policymakers. This helps us understand how economic consensus and dissensus played an important role during the Great Recession. When economists appear to share a consensus on a given topic, then policymakers whose policies are in line with the consensus will enjoy an advantage over those whose policy positions contradict it. The former can use the consensus to increase the costs of dissidence for the latter. However, because the internal prestige structures of economics favor economists who have perceived policy influence, disadvantaged policymakers have reason and opportunity to destabilize professional consensus by elevating dissident economists in policy discussion."2007 trodde mainstream-ekonomer att en "Great Moderation" rådde och skulle fortsätta: fortsatt ekonomisk tillväxt och inga behov för ekonomisk-politiska experiment. Vad som hände 2008 fick detta att framstå som en villfarelse, och öppnade för tidigare heterodoxa keynesianska perspektiv att komma tillbaka. Men:
"When policy-makers dislike an expert consensus, they have good reason and tools to try to destabilize it. The combination of Greece’s debt crisis and the perceived need to shift toward a more “normal” set of policy prescriptions helped policymakers in Germany and the European Central Bank to boost the prestige of economists who were hostile to Keynesian prescriptions. This made it easier for policymakers to deviate from demand stimulus policies without suffering censure from an apparently unified economics profession." (s. 270)Det handlar alltså om kampen om konsensus, om hur man ska definiera den rimliga politiken.
" we define expert consensus as an “apparent consensus” (Urfalino 2007, 53) within the relevant community of experts regarding how best to conceptualize, and hence solve, a significant given problem." (s. 270)
Hur uppstår då konsensus, och hur påverkar idéerna politiken? "scholars argue over whether econ omic ideas influence policy-makers through legitimacy (Finnemore and Sikkink 1998;Haas 1992), coalition building (Blyth 2002), organizational dynamics (Ban 2015a; Chwieroth 2009), or coercion (Nelson 2014)."
Det finns också en typ av analys där idéerna egentligen inte spelar någon roll alls.
"The most plausible counter-explanation would be one in which state-level policymakers with asymmetric power—based on market size—and exogenously fixed preferences bargained over their preferred policy outcomes (Drezner 2007; Elkins, Guzman, and Simmons 2006; Krasner 1991). Different outcomes would result from visible shifts in bargaining power rather than any change in the collective beliefs of experts. The sudden resurgence of Keynesianism in 2008–2010 would result from changing relative market size of pro- and anti-Keynesian countries, as would the collapse of the Keynesian consensus in late 2010." (s. 271)Denna typ av analys illustreras i Figur 1. Om vi istället tror att idéer spelar roll, så blir det viktigt att förstå hur idé-konsensus uppstår. Figur 2 illustrerar tre sätt att tänka på detta. Perspektiv 1, "the epistemic communities approach", hävdar att konsensus inom ett vetenskapssamhälle uppstår genom intellektuell diskussion, och sedan påverkar politiker eftersom förslagen från forskarna baseras på “well-reasoned consensus among those in the best position to know”. Perspektiv 2 är mer pessimistiskt:
"argues that expert economists arrive at a consensus through hierarchical socialization, which selects on individuals with certain kinds of beliefs, and strongly discourages dissent from dominant views, hence creating great ideological stability (Nelson 2014). This would suggest that the previously existing consensus, in which fiscal stimulus policies were more or less ruled out of theoretical and empirical discussions, would continue to prevail and shape the options open to policymakers, through a combination of persuasion and coercion." (s. 271)Perspektiv 3
"examines how internal processes within specific organizations—professionalization, administrative recruitment, adaptation, learning, and entrepreneurship—affect consensus building among professionals (Ban 2015a; Chwieroth 2009). Here, professional economists may reach new consensus after vigorous internal debates, which are shaped by organizational structures, recruitment patterns, and population dynamics as older economists retire and are replaced by newer ones." (s. 271)Dessa tre perspektiv, säger Farrell och Quiggin, fokuserar alla på interna dynamiker inom nationalekonomin. Deras perspektiv fokuserar istället på "hinge" (translate: gångjärn, kärnpunkt) mellan forskare och politiker. De fokuserar alltså på (a) nationalekonomins interna "ekologi", (b) ekonomiska politikens "ekologi", och (c) relationen mellan de två. Inom (a) följer de i hög grad Marion Fourcade som menar att nationalekonomin som disciplin är både väldigt global och väldigt hierarkisk: i toppen befinner sig ett fåtal "stjärnekonomer" som i princip alla är verksamma vid prestige-institutioner i USA. Också i länder långt bort kan ett ekonomisk-politiskt förslag få prestige om det har stöd av en sådan USA-baserad stjärnekonom (jfr Mandelkern och Shalev 2010 om Israel). Dessa stjärnekonomer var på 00-talet delade mellan de som följde 1980-talets rationella förväntningar-revolution och menade att keynesiansk stimulanspolitik inte fungerar, och deras motståndare i debatten, nykeynesianerna som bevarade en tilltro till att politiken kunde stimulera ekonomin i en recession, men med mer tilltro till penningpolitiken än den klassiska keynesianismens fokus på finanspolitiken. Inom det ekonomisk-politiska fältet fanns också en liknande uppdelning, baserad på olika lägesbedömningar:
"The United States interpreted the crisis through the lens of the 1930s history of depressed demand, and sought to coordinate advanced industrial economies around a common approach based on maintenance of free trade relations and economic stimulus. Germany, in contrast, interpreted the crisis as a consequence of the failure to create and implement strong rules in the financial sector, and sought to resist US demands (Blyth 2013a; Drezner 2014)." (s. 272)
Inom USA var "the executive branch", presidentämbetet och dess institutioner, ledande i den ekonomisk-politiska debatten -- Kongressen stod tillbaka. Presidentens Council of Economic Advisers var centrala. Också i Tyskland var regeringen ledande och inte minst med dess Sachverständigenrat.
Ur dessa resonemang springer Figur 3 som illustrerar Farrell och Quiggins perspektiv, med ömsesidig påverkan mellan nationalekonomer och policymakers. Policymakers som de i USA som ville ingripa politiskt, tog kontakt med keynesianska ekonomer som nu kunde få nytt erkännande.
Metodologiskt studerar de offentliga tal och publikationer och komplementerar detta med intervjuer med några centrala aktörer. "While this strategy is not exhaustive, it plausibly maps the major lines of argument during the relevant period." (s. 273)**
Omsvängningen till keynesianism hade delvis redan skett före krisen brakade ut: Bushadministrationen hade genomfört ett stimulanspaket redan vintern 2007-08. Men den tog fart under andra halvan av 2008. Ekonomer som Barry Eichengreen gick ut och förespråkade expansiv politik; Barro och Redlick (2009), Eugene Fama och John H. Cochrane talade emot, delvis på sina egna hemsidor eller bloggar. Däremot talade högerekonomerna Richard Posner och Martin Feldstein ut för stimulanspaket. På IMF fanns samtidigt under slutet av 2008 och 2009 ett konsensus för keynesiansk stimulanspolitik under Dominique Strauss-Kahn och chefsekonomen Olivier Blanchard; Strauss-Kahn föreslog till G20 ett paket motsvarande 2 % av världens BNP. På ECB var skepsisen mot keynesianismen mycket starkare, och man menade att sådan politik skulle äventyra Stabilitets- och tillväxtpakten. De starkaste skeptikerna inom ECB höll dock delvis tillbaka sin kritik: "The expert consensus among economists over the benefits of Keynesianism was not only the result of prominent conversions, but of reticence among the unconvinced." (s. 274) Och det är väldigt fascinerande att ECB-ekonomerna faktiskt, enligt en sagesperson i Frankfurt, tog intryck av US-amerikanska ekonomers bloggande:
"For the most part, they encountered little resistance. European economists closely followed the arguments that were taking place among elite American economists within the blogosphere and via the New York Times and the Financial Times (interviews with Ferry, senior ECB official). " (s. 275)
EU-kommissionen kände sig utanför debatten, och började prata om ett stort stimulanspaket som ett sätt att komma in i centrum igen.
Tyska politiker var den grupp som definitivt var kvar på den anti-keynesianska sidan; med referens till Blyth (2013), Matthijs (2016) och Vail (2014) säger Farrell och Quiggin att tyskarna var "primed by" ordoliberala idéer. Tysklands socialdemokratiska finansminister Peer Steinbrück sa i en intervju den 5 december 2008 att "The same people who would never touch deficit spending are now tossing around billions. The switch from decades of supply-side politics all the way to a crass Keynesianism is breathtaking." (cit. 275) Steinbrück avfärdade EU-kommissionens försök att få upp ett europeiskt stimulanspaket på bordet, och talade om det i termer av att "bränna pengar". Samtidigt så skedde intressant nog inom tysk nationalekonomi ett skifte till keynesianism, där tyska ekonomer influerades av sina anglosaxiska kollegor. "De fem vise männen" (jfr det danska fallet) hade sedan 1970-talet varit bestämt anti-keynesianska, men svängde nu plötsligt. Detta väckte vrede hos konservativa ekonomkollegor liksom hos politikerna: SPD:s gruppledare i Bundestagen dömde ut rådet som "inkompetent" och "överflödigt", och föreslog dess avskaffande! (s. 276) Förbundskansler Merkel tog också sig tid att attackera rådet i sitt tal till CDU:s partikongress i december 2008: hon klagade att man lyssnat för mycket på experter som inte var riktiga experter, och att man istället borde förlita sig på sund tysk hushållsekonomi och sunt förnuft.
Inte desto mindre deltog Tyskland i ett EU-stimulanspaket i januari 2009. EU enades om ett stimulanspaket om 200 miljarder euro av vilka 170 miljarder skulle spenderas av medlemsstaterna; Tyskland genomförde i januari ett eget paket om 50 miljarder. Även om Tyskland skulle ha ett val senare under 2009 så orsakades inte den ekonomisk-politiska omsvängningen av oro inför valet, utan snaare av skiftet i expert-konsensus bland nationalekonomerna (s. 276; ref Vail 2014).
Att förklara denna "resurgene of Keynesianism" är svårt för existernade teorier, säger Farrell och Quiggin. Icke-idé-fokuserade teorier som Daniel Drezners förklarar vilka aktörer som var viktiga, att Tyskland och USA stod i centrum och att det inte hade blivit någon större keynesianism utan dem. Men den förklarar inte varför tyskarna svängde. Men också idéfokuserade teorier som ställer den rationella debatten i centrum misslyckas, menar F och Q; nationalekonomernas diskussion verkar inte varit så förutsättningslös och sökande som det perspektivet förutsätter. "Instead, the turn toward
Keynesianism among economists resulted from processes of debate midway between trench warfare and intellectual contagion. " (s. 276) Också personalombyten på viktiga platser som IMF spelade en roll, vilket Cornel Ban (2015) visat.
Så kommer Farrell och Quiggin till sin egen modell över hur förändringen skedde och sker. Nationalekonomerna och en del av politikerna kunde mötas i att se finanspolitiken som central. Keynesianer inom akademin såg på den stora Depressionen som något som nu måste undvikas, medan policymakers ville ha intellektuellt stöd för en stimulanspolitik som de ville föra. Så blir den ekonomiska politiken en hinge issue som kopplade ihop olika grupper. Att USA:s nationalekonomer svängde så kraftigt till keynesianism var särskilt viktigt eftersom de, inom nationalekonomins exceptionellt hierarkiska fält, har mycket mer inflytande över tyska nationalekonomer än vad som gäller vice versa. USA:s nationalekonomer påverkade alltså sina egna policymakers direkt, och tyska policymakers indirekt. Intressegruppspolitik var inte frånvarande, men idépolitiken var en nödvändig del av omsvängningen:
"Other factors, including pressure from domestic interest groups, intersected with expert opinion.
Yet, without the frame offered by expert consensus, political groups would have had great difficulty in articulating their demands and coalescing around them (Blyth 2002, Chapter 1)." (s. 277)
Det keynesianska uppsvinget blev dock kortvarigt. Redan i mitten av 2010 beklagade sig keynesianska nationalekonomer som Brad DeLong över att de förlorat initiativet i debatten. En rad mindre -- och mindre viktiga stater -- började hamna i solvensproblem och nerskärningspolitik kom på agendan också i länder som inte befann sig i sådana problem. Alesina och Ardagna (2009) hävdade att nerskärningar kunde öka investeringar genom mekanismen investerares förtroende, och Rogoff och Reinhart (2010) hävdade i ett ökänt paper att större statsskuld i sig sänkte BNP-tillväxten.
"These discontented economists received tangible support from policymakers who were unhappy with the prospect of continued stimulus. Alesina (2010) presented a short paper summarizing his arguments about confidence effects at the April 2010 meeting of the EU’s economics and finance ministers. This paper was then cited in the meeting’s official communique (Islam and Chowdhury 2012), legitimizing Alesina’s arguments as a core influence on emerging European policy. Alesina’s claims had a broader impact on international political debate, much to the alarm of pro-Keynesians. As the crisis seemed to abate, European Central Bank officials used public arguments about the timing of retrenchment to condemn fiscal deficits and reassert their authority (see Gonzales-Paramo 2010)." (s. 278)
I en intervju menar en ECB-anställd att de såg att keynesianska multiplikatorer inte var det enda att kolla på utan att man var tvungen att beakta ricardianska effekter och förtroende-effekter. John Taylor hade ett väldigt bra papper om expansioner av den ekonomiska politiken i USA över 50-60-år och hävdade att effekterna var otydliga eller t o m skadliga. Också EU-kommissionen började argumentera på detta sätt.
"The ECB’s president, Jean-Claude Trichet, privately berated EMU member states for their persistent fiscal irresponsibility in the past, and informed them that they had little choice but to adhere rigidly to the rules if they wished to avoid future crises (Barber 2010). He also began to take a much stronger position in public debate. In an op-ed for the Financial Times that the newspaper described on its own front page as “strident,” Trichet condemned the “oversimplified message of fiscal stimulus,” and sought to build on what he described as a new consensus for retrenchment (Trichet 2010).
German policymakers’ analysis of the 2008–2009 crisis as a crisis of fiscal profligacy and bad debt was reinforced by the argument that markets would brutally punish states that did not move toward fiscal austerity. The empirical evidence was muddy (O’Rourke 2010; Rodrik 2010). However, the rhetorical claim that markets “wanted” fiscal austerity provided a common ground between economists accustomed to lecturing governments about the important disciplining role of markets and some policymakers who were looking to move from Keynesianism toward austerity." (s. 278)
Det fanns inget konsensus för åtstramningspolitik bland nationalekonomerna, men politiker kunde säga att en debatt pågick, och så välja den sida som passade deras agenda. Inför G20-mötet i juni 2020 var denna retorik om en tudelning i vägen mycket viktig, som när den tyska finansministern Wolfgang Schäuble beskrev debattläget:
"Behind the calls for us to pursue a more expansionary fiscal course lie two different approaches to economic policymaking on each side of the Atlantic. While US policymakers like to focus on short term corrective measures, we take the longer view and are, therefore, more preoccupied with the implications of excessive deficits and the dangers of high inflation." (cit. 279)
Schäuble pekade på att han och hans sta läst Rogoff och Reinharts studie noggrannt, och att studien empiriskt bevisar att statsskuld skadar BNP-tillväxten.
Så här beskriver Farrell och Quiggin åren efter 2010:
"In the intervening period from 2010 onward, fiscal expansion was followed by contraction or relative stagnation in all the major OECD economies, leading to an increased reliance on monetary policy in the United States, and eventually the EU, where Trichet’s successor, Mario Draghi, has pushed for a form of “quantitative easing” to stimulate the economy. Keynesian macroeconomics, in various forms, is resurgent in the academic profession, and in major policy institutions, like the IMF. Academic critics of Keynesianism remain prominent and visible. In combination with the continued dominance of austerity advocates in bodies like the European Commission, this has allowed the political opponents of Keynesianism to maintain their position." (s. 279)
Fortfarande 2016, menar Farrell och Quiggin, var läget det som sattes 2010: oenighet bland nationalekonomer, men dominans bland policymakers för en anti-keynesiansk politik, vilket ledde till stor frustration hos keynesianer som Barry Eichengreen. Förklaringen till att anti-keynesianerna kunde vinna debatten är Greklandskrisen, som gav Tyskland och ECB retoriska resurser för att argumentera mot stimulanspolitik. Politiker och akademiker utövade ömsesidigt inflytande på varandra: att politiker argumenterade för austerity, stärkte ekonomer som arbetade på detta.
"a key reason why ideas about austerity were resurrected within the academy, creating visible disagreement and dissensus, was that European policymakers took them up and promoted them, meaning that they had to be taken seriously by other scholars, even those who vehemently disagreed with them. Standard ideational accounts that tend to treat experts as “givers” and policymakers as “takers” of ideas have little insight to offer into the two-way dynamic through which scholarly ideas provided legitimacy for dissenting policymakers, who in turn were able to provide visible support that enhanced the legitimacy of these ideas in scholarly debate." (s. 279)
De viktigaste anti-keynesianska ekonomerna var "stjärnor" på prestigefyllda institutioner i USA. Men deras prestige ökade också genom själva deras policy-inflytande; inom disciplinen nationalekonomi är detta inte en oviktig faktor. Att EU:s finansministrar kontaktade Alesina och bad honom komma och presentera sitt paper för dem ökade hans arguments inflytande också inom disciplinen.
I sina slutsatser följer de på detta resonemang och menar att studien visar "how ideas and politics were inextricably intertwined, providing support for scholars like Blyth (2002) in their arguments with
scholars such as Lindvall (2009), who see expert ideas as being fundamentally apolitical." (s. 279) De följer också Seabrooke och Wigan (2016) i att visa hur viktigt det är i studier av idéer att studera experter och experternas sammanhang. Vår approach, säger Farrell och Quiggin, visar hur man kan studera hur idéer rör sig mellan olika kontexter, som en expert community och en policy community, och hur "“Hinge” issues allow factions in different ecologies to achieve parallel goals."
"This then, together with the work of other emerging scholarship on expertise (Chwieroth 2015; Faulconbridge and Muzio 2008; Fourcade 2009; Harrington 2012; Seabrooke 2014), and broader structures of communication and compulsion (Ban 2016), helps spell out an exciting research agenda that spans sociology—and especially economic sociology—and international relations. It is at least highly plausible that similar relationships exist in other areas where the ecologies of expertise and political decision-making intersect, such as human rights (Keck and Sikkink 1998), economic development (Best 2014), “military contracting” (Avant 2016) military intervention (Saunders forthcoming), and financial regulation (Simmons 2001)." (s. 280)
Mer specifikt så säger de att de analytiska take away-poängerna från studierna är de följande. Ett, idéer är inte bara viktigt när konsensus råder: faktum är att dissensus kan vara lika viktigt. Tobaksindustrin sa en gång angående dess påverkan på debatten om hälsoeffekterna av rökning att "doubt is our product". Tveksamhet, otydlighet och oenighet kan alltså också det vara en användbar situation i en idédebatt. Två, politik påverkar idéer, inte bara tvärtom. Vi måste alltså studera och kartlägga "the two-way interplay between these different ecologies". Det är förvisso inte lika lätt att testa hypoteser när man medger att kausaliteten kan gå åt bägge hållen, men perspektivet ger en mer nyanserad förståelse, och möjliggör att man ser kausala förhållanden som annars skulle vara osynliga.
referens
Farrell, Henry and John Quiggin. (2017) "Consensus, Dissensus, and Economic Ideas: Economic Crisis and the Rise and Fall of Keynesianism". International Studies Quarterly. Läs artikeln här.
fotnoter
* Farrell och Quiggin konstaterar att keynesianism givetvis är ett mycket bredare begrepp än bara stimulanspolitik i recessioner, men för artikelns syfte använder de den snäva definitionen.
** De har ett intressant metodologiskt resonemang här: "Our intention is to examine how the structures associated with different accounts explain the ways in which debates unfolded. Following Krebs and Jackson (2007, 36), we do not try to determine the specific micro-mechanisms through which ideas had consequences. Instead, we ask whether more traditional arguments about bargaining and ideas can explain observed outcomes, or whether outcomes are better explained by the two-way interaction between the relevant professional community and policymakers across the hinge of macroeconomic policy debates." (s. 273)
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar