Institutioner, idéer och diskurser

Statsvetaren Vivien A. Schmidt föreslog i en översiktsartikel 2008 att det fanns tre stora institutionalismer i statsvetenskapen, till vilka hon ville lägga en ny typ. De tre existerande var rational choice-institutionalism (RI), historisk institutionalism (HI) och sociologisk institutionalism (SI). Den fjärde och nya typen var diskursiv institutionalism* (DI). I introduktionen definierade Schmidt denna forskning så här:

"Political scientists whose work fits the DI rubric tend to have four things in common. First, they take ideas and discourse seriously, even though their definitions of ideas and uses of discourse vary widely. Second, they set ideas and discourse in institutional context, following along the lines of one or another of the three older new institutionalisms, which serve as background information. Third, they put ideas into their “meaning context” while they see discourse as following a “logic of communication,” despite differences in what may be communicated how and where. Finally, and most importantly, they take a more dynamic view of change, in which ideas and discourse overcome obstacles that the three more equilibrium-focused and static older institutionalisms posit as insurmountable." (s. 304)

Som tidigare forskning om diskursiv institutionalism pekade hon på sina egna arbeten (2002, 2006) och på relaterad forskning av Campbell och Pedersen (2001, Hay (2001, "ideational institutionalism"), Hay (2006, "constructivist institutionalism") och Jabko (2006, "strategic constructivism").

Vändningen till idéer har, säger Schmidt, motiverats av en vilja att förklara förändring, något som tidigare institutionella approacher inte lyckats helt med. Om preferenser är fixa, rationella (RI), eller "self-reinforcing historical paths" (HI), eller "all-defining cultural norms" (SI), varför sker då förändring? Hon anklagar tidigare institutionalismer för att ha ignorerat viktiga frågor, frågor som

"political philosophers through the ages have puzzled over, such as the role of ideas in constituting political action, the power of persuasion in political debate, the centrality of deliberation for democratic legitimation, the construction and reconstruction of political interests and values, and the dynamics of change in history and culture." (s. 305)

Diskursiv institutionalism diskuterar "diskurs" både som idéer och som processen genom vilka idéer kommuniceras. Om hon menar att institutionalister inte varit bra på att integrera detta i sina analyser, så menar hon också att statsvetare har forskat mycket om idéers betydelse, och konceptualiserat detta på olika sätt:

"Ideas have been seen as switches for interests, road maps, or focal points (Goldstein & Keohane 1993); as strategic constructions ( Jabko 2006) or strategic weapons in the battle for control (Blyth 2002); as narratives that shape understandings of events (e.g., Roe 1994) or as “frames of reference” (Jobert 1989, Muller 1995); and as collective memories (Rothstein 2005) or national traditions (Katzenstein 1996)." (s. 306)

Statsvetares idébegrepp kan delas upp på tre nivåer. Den första handlar om särskilda policies eller policylösningar. Den andra nivån handlar om mer generella program i vilken policies ingår, typ som paradigm som bygger på underliggande antagnaden (Majone 1989; Hall 1993; Schmidt 2002) eller referensramar (Jobert 1989) eller "programmatic beliefs" (Berman 1998) som opererar på en nivå mellan weltanschauung och specifika policyidéer; eller som "policy cores" (Sabatier och Jenkins-Smith 1993) eller som "problem definitions" som sätter ramar för vilka policylösningar som man kan tänka sig. På en tredje, än högre nivå hittar vi "the “public philosophies” (Campbell 1998), “public sentiments” (Campbell 2004), or “deep core” (Sabatier & Jenkins-Smith 1993) — worldviews or Weltanschauung that undergird the policies and programs with organizing ideas, values, and principles of knowledge and society." (s. 306) Dessa idéer rör sig typiskt i bakgrunden av samhällsdebatten och kommer bara upp och ifrågasätts i kristider.

Policies, program och filosofier innehåller två slags idéer: kognitiva och normativa. Kognitiva idéer handlar om vad som finns**, normativa om vad som är bra och vad som är dåligt, och vad som bör göras.

Den stora forskningsfrågan här är: varför börjar vissa idéer dominera politiken, och andra inte? På den första nivån har man utforskat hur policyidéer vinner mark i den politiska processen. Hall (1989) betonade att policyidéerna var tvungna att ha administrativ funktionalitet och inte bara policy-dito. Katzenstein har utforskat hur idéer om nationell säkerhet påverkar policy, och Barbier (2004) hur ett begrepp som "prekaritet" landar olika i olika politiska traditioner i Tyskland, USA, Frankrike, ITalien och Spanien. Expertis från forskningsinstitut och tankesmedjor spelar också en roll (Campbell och Pedersen), liksom timing (!), "which helps explain why Scandinavian welfare states remain distinct (Cox 2001)." (s. 307) Det finns en bias i forskningen till att studera idéer som "vann" och blev policy, vilket gör det svårt att förstå precis varför vissa policyidéer slår igenom och andra inte. Det finns också en bias i att forskare tenderar att anta att "bra" idéer enklare slår igenom.

De forskare som ägnat sig åt idéer på den andra analysnivån, program, har ofta använt begrepp från vetenskapsfilosofi (Jobert 1989, Majone 1989, Hall 1993, Schmidt 2002) och talat om "paradigmskiften" eller "forskningsprogram" a la Lakatos (1970). Analogin med vetenskapsfilosofin är dock inte helt lyckad, menar Schmidt, eftersom vetenskapens kontroverser löses på den begränsade arenan vetenskapen, medan politiska idéer utkämpas med potentiellt alla medborgare indragna. Att studera idéer på den högsta, principiella nivån är kanske ännu svårare. I praktiken använder statsvetare ofta jämförande fallstudier och process tracing för att visa hur idéer och agerande hänger ihop. Halls (1989) antologi visar hur keynesianska idéer anammades eller inte i olika nationella kontexter. Dyson (2002) visar hur EU-medlemsstater bestämde sig för att gå med i euron eller inte. Dobbin (1994) visade hur underliggande filosofiska idéer om statens roll i ekonomin påverkade att järnvägarna byggdes av staten i Frankrike men av privata aktörer i USA. Berman (1998) har visat skillnaden mellan de tyska och de svenska socialdemokraterna i att uppdatera sina idéer. McNamera (1998) beskriver EMU:s framväxt med en läroprocess i tre steg: först policy failure, sedan sökande efter nya idéer som slutade med nyliberalism/monetarism, sedan "adoption of the German example". Blyth (2002) analyserar "the role of foundational economic ideas" i tider av kris i Sverige och USA.

En annan approach är att direkt försöka fånga idéernas kausala roll. Berman, Blyth och Parsons visar att idéer kan vara en oberoende variabel " by demonstrating that no other structural factors can account for the clear changes (or continuities) in interests, paths, or norms signaled by political actors’ expressed ideas and intended actions. In particular, they rule out those structural factors that follow from the three older new institutionalisms: narrowly defined rationalist interests, historical path dependencies, and cultural norms" (s. 309)

Schmidt menar dock att:

"We still have no way of considering the process by which such ideas go from thought to word to deed, that is, how ideas are conveyed, adopted, and adapted, let alone the actors who convey them to whom, how, where, and why. This raises the question of agency, which brings us to the concept of discourse." (s. 309)

Diskurs, som Schmidt använder det, är ett bredare begrepp än idéer, syftar inte bara på idéinnehållet utan också på processerna där idéerna utbyts och stöts och blöts. Det är genom att studera dessa processer som vi kan förklara varför vissa idéer når framgång och andra inte, menar hon. Så här strukturerar hon upp det:

"In the representation of ideas, any given discourse may serve to articulate not only dif-
ferent levels of ideas (policy, programmatic, and philosophical; see Hajer 2003) and differ-
ent types of ideas (cognitive and normative) but also different forms of ideas—narratives,
myths, frames, collective memories, stories, scripts, scenarios, images, and more. The “terms” of the discourse, in Connolly’s (1983) sense of “institutionalized structures of meaning that channel political thought and action in certain directions,” are multiple, patterning how arguments are made as well as which ideas are represented. Moreover, discourse may intersperse technical and scientific arguments with more generally accessible narratives that fit together the specialists’ arguments with accounts of events, emblematic cases, and even doomsday scenarios to generate compelling stories about the causes of current problems, what needs to be done to remedy them, and how they fit with the underlying values of the society (see Schmidt 2002a, ch. 5)." (s. 309)

Jabko (2006) visar i fallet med europeisk marknadsintegration hur aktörer använt en repertoar av "strategiska idéer" om marknader för att presentera marknaden som "(a) as a constraint and inescapable reality in the financial arena, (b) as a norm to be desired in the energy sector, (c) as a space in structural policies focused on regional economic development, and (d ) as a symbol of a
new source of discipline in the Economic and Monetary Union." (s. 310) Man måste studera en mängd olika aktörer: byråkrater, politiker, experter, organiserade intressen, aktivister med flera. Man kan t ex studera "advocacy coalitions" som i Sabatier och Jenkins-Smiths (1993) studie av vattenpolitik i Kalifornien, eller "diskurskoalitioner" som i Lehmbruchs (2001) studie av ordoliberalismen i efterkrigstidens Tyskland. Man kan också studera idé-entreprenörer som Fligstein och Mara-Drita (1996) eller "medlare" (Jobert 1989, Muller 1995) som "serve as catalysts for change as they draw on and articulate the ideas of discursive communities and coalitions." Offentligheten har olika "publics" och "policy forums" som kan studeras.

De diskursiva pilarna går uppifrån och ner, från policyeliter och politiska eliter till offentligheten (public), men också åt andra hållet, när aktivister påverkar den politiska eliten.

Schmidts forskningsöversikt/review strukturerar upp en hel del om hur idéer studeras av statsvetare, men jag vet inre riktigt om diskussionen närmar sig en faktisk förståelse av idéer som kausal faktor? Så här skriver hon till exempel:

"What makes for a successful discourse, in fact, encompasses a lot of the same things that make for successful ideas: relevance to the issues at hand, adequacy, applicability, appropriateness, and resonance." (s. 311)

Det låter i mina öron inte direkt som något man kan ta på och operationalisera. Är inte en idés "adequacy" något som forskare snarast kommer konstatera post hoc, när man redan vet att den slagit igenom?  Hon säger också att en diskurs "koherens" kan bidra till dess framgång, men det låter också rätt vagt i mina öron. Hon ger mer konkreta exempel med Arts (2006) studie av hur extremhögern i Tyskland misslyckats på grund av offentliga debatter i kombination med protester och social mobilisering (sen slog ju Alternative für Deutschland igenom senare, men det kunde väl inte Art veta). Hon menar också utifrån en egen studie (Schmidt 2000) att Thatcher med sin kommunikation lyckades övertyga britterna om att nyliberala reformer var bra, medan den samtida högerregeringen i Nya Zeeland med finansminister Douglas misslyckades med motsvarande argumentation. Det låter ju också som ett post hoc-konstaterande snarare än en teoretisk insikt: vissa politiska ledare lyckas med att övertyga allmänheten, andra politiska ledare gör inte det. På förhand kan man inte veta vilken ledare som kommer lyckas.

Efter denna diskussion följer en mer filosofisk diskussion om idéer på den mest abstrakta nivån. När texten kommer tillbaka till det som jag är intresserad av är det i en kritik av historisk institutionalism, som Schmidt menar tenderar vara ahistorisk:

"Change is explained mainly by reference to critical junctures or “punctuated equilibrium” (Krasner 1988), or history is given very limited play through path dependence, with its “lock-in effects” and “positive reinforcement” mechanisms (Pierson 2000). Discursive institutionalists in the HI tradition also often explain change as coming at critical junctures—periods of “third-order change” (Hall 1993); “critical moments” in which “collective memories” are made and/or changed (Rothstein 2005, ch. 8); critical junctures when public debates serve to reframe how countries “come to terms with the past” (Art 2006); “great transformations” when ideas serve to recast countries’ political economic policies (Blyth 2002); or moments when a “window of opportunity” (Kingdon 1984) opens and the search for a new policy program begins. But whereas for historical institutionalists such critical moments are unexplainable times when structures shift, for discursive institutionalists these moments are the objects of explanation through ideas and discourse, which lend insight into how the historically transmitted, path-dependent structures are reconstructed. Importantly, however, discursive institutionalists also consider change in a more evolutionary manner. The literature includes some notable examples. Berman (2006) traces the slow transformation of socialists into Social Democrats as their political ideas shifted in the effort to find workable and equitable democratic solutions to the economic challenges of globalizing capitalism. Crawford (2006) charts the development of the idea of trusteeship from the discourse of colonialism to that of contemporary international institutions." (s. 316)

Det här problemet hade nog de historiska institutionalisterna också hållt med om att de hade på 00-talet; just då höll ju forskare som Wolfgang Streeck och Kathleen Thelen (2005) på att bryta upp från dikotomin stasis--critical juncture och utveckla begrepp för att förstå kontinuerlig institutionell förändring: drift, conversion,  layering, med mera. Schmidt refererar också till Streeck och Thelens bok från 2005, men menar att de också där snarare beskriver förändring än förklarar den med referens till vad aktörerna själva tänkt och sagt. Historiska institutionalister som sett denna brist har på senare år vänt sig till idéer och diskurser för att förstå agens: King (1999) om idéer och kunskap i formandet av invandringspolitik i Storbritannien och USA, Lieberman (2005) om rasism i USA, och, särskilt intressant för mig: Weir (2006) "argues that organized labor’s efforts to redefine itself as a political actor in the United States and to build new coalitions can best be explained by considering how organizational leaders “puzzled” and “powered” over questions of identity, alliances, and values as well as interests." (s. 317) Från kritiken mot HI och vad DI kan tillföra där, vänder hon sig till en kritik mot rational choice-institutionalismen. Gentemot idén om objektivt givna intressen menar Schmidt att "one cannot distinguish objective interests from ideas; all interests are ideas, and ideas constitute interests, so all interests are subjective (see Hay 2006)." (s. 317) Det här är också en intressant analys, från Rothstein:

"Rothstein (2005, pp. 137–66) argues that institutions should not be seen as neutral structures of incentives or (worse) immutable products of culture that lead to inescapable “social traps,” but are bet-
ter understood as the carriers of ideas or “collective memories.” As such, they can be the objects of trust or mistrust, and are therefore changeable over time as actors’ ideas and discourse about them can change in response to changes in their performance." (s. 318)

Leder DI då till extrem idealism? Nej. "Most discursive institutionalists do not deny the existence of
material reality; they just oppose the conflation of material reality and interests into “material interests.”" (318) Men olikt rational choice-institutionalism kan vi inte utgå ifrån att aktörerna har en korrekt bedömning av läget. Blyth betonar att RI diskuterar osäkerhet som om det alltid handlade om risk, alltså en bedömning man kan göra om sannolikheten för olika utfall, men missar knightiansk genuin osäkerhet, där man inte vet vilka de möjliga utfallen är eller sannolikheten för de olika utfallen.

I slutsatserna betonar Schmidt igen den intressanta poängen att "interests in DI, as opposed to in RI, are neither objective (because interests are ideas and, as such, subjective) nor material." (322) Hon menar dock att man kan ha sin kaka och äta den i bemärkelsen göra DI men också använda sig av HI, SI och RI; inte så ödmjukt säger hon att: "DI can treat the results of the other institutionalist approaches as background information." (s. 322)

Två år senare utvecklade Schmidt argumenten i en artikel, "Taking ideas and discourses seriously", i European Political Science Review. Också här ställer hon upp den diskursiva institutionalismen gentemot de tre tidigare institutionalismerna, HI, SI och RI. Överhuvudtaget är 2010-artikeln tämligen lik 2008-artikeln.

Referens
Vivien A. Schmidt (2008) "Discursive Institutionalism: The Explanatory Power of Ideas and Discourse", Annual Review of Political Science 2008. 11:303–26.

Vivien A. Schmidt (2010) "Taking ideas and discourse seriously: explaining change through discursive institutionalism as the fourth ‘new institutionalism", European Political Science Review 2 (1): 1-25.

 

Fotnoter
* Schmidt förklarar att hon inte använder begreppet "diskurs" i någon postmodern mening, utan bara som "the process of putting one’s ideas across". (s. 305) Med "diskurs" menar hon både idéer, som statsvetare forskat en hel del om, och processen genom vilken idéer kommuniceras. (s. 306)
** Mer utförligt: "Cognitive ideas—also sometimes called causal ideas—provide the recipes, guidelines, and maps for political action and serve to justify policies and programs by speaking to their interest-based logic and necessity (see Jobert 1989; Hall 1993; Schmidt 2002a, ch. 5). Cognitive ideas speak to how (first level) policies offer solutions to the problems at hand, how (second level) programs define the problems to be solved and identify the methods by which to solve them, and how both policies and programs mesh with the deeper core of (third level) principles and norms of relevant scientific disciplines or technical practices." (s. 307)