"argues that government social commitments at best played a minor role in the development of post-war incomes policies and that such policies seldom facilitated the introduction or expansion of public welfare programs. To do so, it among others emphasizes that incomes policies often arose under economic circumstances that left little room for welfare state expansion. On the contrary, and as we will see, they often called for austerity policies that forced governments to reduce their welfare ambitions as well. The article further argues that wage settlements under which labor unions moderated their wage demands in exchange for welfare state expansion typically had little to do with government attempts to obtain labor union support for incomes policies. Instead, and especially in times of rapid economic (and thus wage) growth, union leaders sometimes simply proved willing to reserve part of the margin for pay increases to finance the introduction and expansion of social programs." (s. 772)
Han lägger fram sitt argument genom att studera två länder: Nederländerna och Storbritannien under efterkrigstiden. I båda länderna försökte regeringar flera gånger stärka konkurrenskraften genom att hålla tillbaka arbetskostnadernas utveckling. I Nederländerna ledde detta till en varaktig inkomstpolitik, geleide loonpolitiek som Nijhuis översätter som "guided wage policy". I Storbritannien var inkomstpolitiken mera kortvarig, men återkommande. Undersökningen visar att lönepolitiska överenskommelser samspelade inte med välfärdspolitikens utveckling i GB, och i NL blev effekten av lönepolitiken på välfärdspolitiken snarare återhållande, inte stimulerande som tidigare forskare argumenterat.
Efter en gedigen litteraturöversikt kommenterar Nijhuis att:
"the view that the Keynesian welfare state functioned as the ‘cornerstone’ of post-war incomes policies is still widely accepted and quite influential. It is, however, also a view that is based on surprisingly little empirical support." (s. 774)
Forskare har visat att löneförhandlare också var intresserade av utvecklingen av sociala förmåner, men sällan har man vissat att facken faktiskt modererat sina lönekrav relaterat till välfärdspolicies utveckling. I dessa fall har fackens agerande också inte kopplats till regeringarnas inkomstpolitik (Mares 2006; Whiteside 2006; Eichengreen 2007, s. 34). I sin egen studie går Nijhuis till arkiven från de stora organisationerna på den fackliga sidan och arbetsgivarsidan i de två länderna han studerar. Han kallar detta för en "documentary approach" och menar att den har två fördelar. Den första är att man får en mer detaljerad beskrivning av viktiga skeenden, och framför allt då diskussioner om hur löner och välfärdssatsningar relaterar till varandra. Den andra är att lösa problemet som beskrivits av Korpi (2006) och Paster (2013) om hur man ska dra slutsatser om vad historiska aktörer egentligen hade för preferenser. (s. 775-6)
I perioden just efter andra världskriget var inkomstpolitik för att uppnå löneåterhållsamhet mycket vanligt i Västeuropa. "Confronted with the need for economic restructuring, the danger of inflation and balance of payments problems that were more serious than ever before and arguably ever since, most Western European governments managed to obtain labor union support for incomes policies that limited wages increases to, or below, productivity increases in these years." (s. 776) Den existerande litteraturen menar att löneåterhållsamheten i NL uppnåddes med ett öga på välfärdsstatlig expansion (Whiteside 2006; Van Kersbergen och Becker 1988; Eichengreen 2007; Nijhof 2009), och den i GB syftade på detsamma (Mares 2006; Jones 1987; Hill 1993; Whiteside 1996) eller en jämlikare arbetsfördelning (Flanders 1970; Flanagan et al 1983, s. 673-5; Swenson 1989, s. 28; Mares 2006). "At first sight, these explanations do indeed sound plausible." (s. 776) Löneåterhållsamheten sammanföll i tid med viktiga välfärdsreformer som National Insurance Act i GB år 1946. Men Nijhuis pekar på att varken regeringen eller TUC i förhandlingar om löneåterhållsamhet 1947 och de följande fyra åren, pekade på NIA eller någon annan reform för att motivera återhållsamheten. Istället pekade regeringen på landets "serious economic position": brister på vissa varor, svår ekonomi i den offentliga sektorn, och underskott i betalningsbalansen. (Situationen var inte helt olik i Sverige dessa år; se mitt working paper om lönepolitikens utveckling här.) Om medlemmar i TUC tvekade att dessa tunga skäl var nog så slutade de nog tvivla efter att regeringen tvingats devalvera pundet med 30 procent i september 1949, säger Nijhuis. Här har han också en intressant referens till Ulman och Flanagans (1971, s. 202) klassiska studie från tidigt 1970-tal av löneåterhållsamhetspolitik i Västeuropa, så att säga fångad in media res, där de säger att underskott i betalningsbalansen ‘probably remain[s] the most effective incentive to union cooperation with incomes policy’ (cit. 777). I de svåra ekonomiska förhållandena som rådde i Storbritannien 1947 kombinerades löneåterhållsamheten faktiskt inte med några välfärdssatsningar, utan tvärtom med nerskärningar bl.a. på National Health Service (Kynaston 2007, s. 541-555).
Också i Nederländerna pågick diskussioner om löneåterhållsamhet i slutet av 40-talet. Men till skillnad från i Storbritannien kom man här fram till en lönepolitisk filosofi som kom att vara inflytelserik länge. För att förstå filosofins framväxt behöver vi beakta flera faktorer, säger Nijhuis, men de inkluderar inte van Kersbergen och Beckers (1988) förklaring att den var ett utbyte mot utbyggda socialförsäkringar, eller Eichengreens (2007) förklaring mer specifikt att den holländska regeringen ‘introduced unemployment insurance and old age pensions . . . as quid pro quo for wage moderation’. Tvärtom, menar Nijhuis, så utvecklades löneåterhållsamheten i Nederländerna liksom i Storbritannien i en kontext av neddragningar i offentlig sektor. I NL så var det dessutom så att den starka betoningen på att hålla arbetskostnaderna nere också ledde till att man ville hålla kostnaderna för socialförsäkringarna nere, och att socialförsäkringarna blev mer generösa först under andra halvan av 60-talet, när löneåterhållsamhetsmodellen från det sena 40-talet kraschat. "In other words, the guided wage policy actually functioned as a major obstacle to Dutch welfare ambitions." (s. 778) Therborn (1989) och andra klassificerar NL:s välfärdsstat som en "laggard" fram till slutet av 1960-talet.
Nijhuis går in i dialog med litteraturen -- företrädd bland andra av Peter Swenson och Isabela Mares -- om arbetsgivarnas betydelse för välfärdsstatens tillväxt. Gentemot dessa vill Nijhuis bidra med större fokus på vilka som tillsatts att betala för olika sociala förmåner, t ex om finansieringen sker genom arbetsgivaravgifter. Han menar att de holländska facken efter 1949 accepterade att socialförsäkringskostnader som finansierades på det sättet, ökade arbetskostnaderna och därför måste räknas in när man beräknade arbetarnas levnadsstandardsförbättringar. Någon sådan acceptans stod aldrig de brittiska facken för, och Nijhuis utvecklar denna jämförelse på ett par sidor. (s. 781-785)
I slutsatserna betonar Nijhuis att relationen mellan välfärdsstat och fackliga förhandlingar måste förstås på ett annat sätt än löneåterhållsamhetslitteraturen gjort. Här har bara Nederländerna och Storbritannien studerats, men resultaten gäller antagligen också annanstans: "the broader logic of its claims extends to other countries as well. Given the economic conditions under which successful incomes policies generally emerge, it is simply unlikely that social entitlements played an important role in obtaining labor union support for post-war attempts to moderate the growth of labor costs in other European countries as well." (s. 786) Det blir viktigt, säger han, att studera hur facken i olika länder förhållt sig till finansieringen av välfärdsstaten och en rimlig hypotes är att välfärdsstaten vuxit mest i de länder där facken accepterat arbetarklassens roll som medfinansiär av välfärdsutgifterna.
Referens
Dennie Oude Nijhuis (2015) "Incomes policies, welfare state development and the notion of the social wage", Socio-Economic Review 13: 771-790.
Fotnoter
* Nijhuis ger här följande referenser: Esping-Andersen, 1990, p. 174; see also Cameron, 1984, p. 173; Katzenstein, 1985, p. 56; Robertson, 1990, pp. 153–154; Scharpf, 1991; Huber and Stephens, 2001, p. 114; Swank, 2002, p. 42; Stephens, 2004, p. 70; Siegel, 2005, p. 112; Ebbinghaus, 2006, p. 38; Mares, 2006, pp. 178–179. Längre fram i artikeln utvecklar han ett mycket intressant resonemang om hur perspektivet växte fram:
"Political economists have long argued that the success of post-war incomes policies rested on national systems of political exchange in which labor unions agreed to moderate their wage demands in exchange for social policy expansion. The popularity of this notion can be traced back to at least the 1980s, when neo-corporatist studies came to emphasize the importance given to benefits and social services in negotiations over incomes policies (Pizzorno, 1978; Flanagan et al., 1983; Lehmbruch, 1984; Lange and Garrett, 1985). These studies took this as evidence that governments frequently resorted to social commitments to persuade labor unions to support incomes policies that aimed to bring down inflation by reducing consumption levels and long-term labor costs. They did so based on the realization that incomes policies were extraordinarily painful for associations whose main organizational purpose was to improve the wages and working conditions of workers—and deeply unpopular among their members. By improving social rights, these studies held, organized labor ‘was compensated— to some degree at least—for its acquiescence’ and support for these policies (Cameron, 1984, p. 173). In doing so, they put forward the notion that governments could ‘buy’ wage restraint through a ‘political exchange’ which ‘compensates workers for the sacrifices they make’, thereby ‘reliev[ing] potential resistance within the unions to a wage-regulation policy’ (Lange, 1984, p. 109; see also Tarantelli, 1986, p. 5; Castles, 1987, p. 383; Newell and Symons, 1987, p. 579)." (s. 774)Nijhuis menar att dett argument var väldigt användbart för senare forskare -- Esping-Andersen, Huber och Stephens, Iversen m fl -- för att förklara varför facken gick med på grejer som borde varit mot deras intressen. Det möjliggjorde också för vänner av välfärdsstaten som Stephens (2004) att argumentera att välfärdsstaten främjade en ekonomiskt gynnsam ordning (med avseende på konkurrenskraft).
** Nijhuis utvecklar med referenser: "This view is now so widely accepted that scholars have struggled to explain instances of union support for incomes policies as the age of welfare state expansion came to an end (Molina and Rhodes, 2002, pp. 313–317; Schmitter and Streeck, 1991, pp. 113–164; Hassel, 2003, pp. 707–726; Mares, 2004, pp. 101–102; Avdagic, 2010, p. 629; Baccaro and Simoni, 2010, pp. 600, 611; Simoni, 2013, p. 316). In addition, many studies have explained the success of major post-war welfare initiatives by arguing that they came about as ‘side payments’ to compensate labor unions for their support for incomes policies (Iversen, 2000, p. 209; Huber and Stephens, 2001, p. 5; Mares, 2004, pp. 230–231; Eichengreen, 2007, p. 34)." (s. 772)
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar