Alla välfärdsregimer, säger sociologerna R. Lindqvist och Staffan Marklund, har en skiljelinje mellan de som ska få stöd av välfärdsstaten, och de som är "undeserving poor". I sin artikel från 1995 diskuterar de tre regimer för sådana skiljelinjer* som Sverige gått igenom historiskt. Först, i det agrara samhället i slutet av 1800-talet, sedan, från andra världskriget till 1970-talet, och till sist, "idag", vilket alltså betyder 1990-talet. Deras slutsats är att svensk socialpolitik alltid varit arbetsorienterat, men att sättet på vilket detta gjorts, har skiftat över tid. Dagens arbetslinje (! "work line" -- uttrycket började alltså inte med firma Reinfeldt och Borg) är, säger de, en intressant kombination av en politik för bättre arbetsförhållanden, och tvång genom socialförsäkringarna att faktiskt arbeta.
Har socialpolitiken sitt ursprung i arbetshuset och arbetstvånget? Lenhardt och Offe (1984) argumenterar att socialpolitikens funktion är att omvandla icke-arbetare till lönearbetare, i en "aktiv proletarisering". (s. 225) Esping-Andersen (1990) gör en annorlunda analys, där socialförsäkringarna förvisso kan stärka skälen att lönearbeta, men också ge en alternativ försörjning och "dekommodifiering". Piven och Cloward (1972) menar att socialpolitkens funktion är att upprätthålla en kapitalismens reservarmé. Midré gör ett liknande argument, relaterat till arbetshus, korrektionsinstitutioner och liknande. Jag måste erkänna att den här rapsodiska litteraturöversikten irriterar mig lite, t ex genom att inte skilja på funktion och ursprung/genes. En funktionalistisk analys är ju en sak -- "välfärdspolitiken fyller efter sin uppkomst funktionen så och så" -- men kan inte, om man inte är starkt övertygad funktionalist, förklara institutionens uppkomst, utan för det behöver man en analys om ursprung och uppkomst. Min grundinställning är starkt skeptisk till all funktionalism, i alla fall så länge man inte specifierar de sociala feedbackmekanismer -- som verkar genom incitament på aktörer -- som gör att institutionen uppstår.
Den historiska delen av Lindqvist och Marklunds artikel börjar riktigt hårdkokt:
"In traditional society, poor people were regarded with strong distrust in Sweden as in most other countries. The old labor law stated that unemployment was a crime, unless the individual could present acceptable reasons not to work. Public policy towards unemployed people was extraordinarily austere and punitive; vagrants were forced to work in prisons and labor camps. In the middle of the nineteenth century about half of all detainees in prisons were held for crimes according to the labor and vagrancy legislation (Wallentin, 1987; Forsman, 1989, p. 197). Unemployment was first and foremost seen as a result of individual shortcomings and only when conditions of subsistence were seriously threatened due to famine or an extremely poor harvest etc. were the municipalities allowed to initiate public relief works. The vagrancy legislation remained in force until well after World War II but was gradually less effective." (s. 226)
De vanligaste institutionerna för fattigvård var fattighus och arbetshus. På arbetshus blandades en mängd sorts klienter inklusive föräldralösa, brottslingar och mentalsjuka. Det riktigt tvångsmässiga systemet avskaffades inte förrän 1918. (s. 227) Även efter detta år kvarstod en hel del tvång i systemet. Det sena 1800-talets fattigvård i Sverige var, säger L och M, en blandning av Bismarckianska socialförsäkringar och traditionell fattigvård. (227) Ett tidigt uttryck för "arbetslinjen" var 1914 års arbetslöshetskommission, etablerad för att skapa statliga jobb för arbetslösa, typiskt tunga byggjobb. Lönen skulle inte sättas lägre än den lägsta lönen i området, och om den arbetslöse nekade att ta jobbet, så blev han av med sitt fattigstöd. AK:s tolkningar av behov var mycket strikta (Nordström 1944). Men kommssionen bör inte desto mindre ses som ett steg mot en mer aktiv arbetslöshetspolitik (Höjer 1952).
På 1930-talet togs steg mot en än mer ambitiös och human politik, relaterat, menar L och M, till keynesianska influenser över den ekonomiska politiken:
"The introduction of state-subsidized unemployment insurance in 1934 and the unification of the voluntary sick benefit societies 1931-1 934 were elements in this overall pattern; income protection was improved and the targeted category of unemployed and sick people entitled to assistance was widened. These developments made the ordinary citizen in need less dependent on the traditional poor relief system." (s. 228)Skapandet av en "modern" välfärdsstat (de använder såna begrepp på ett oproblematiserande och ganska svårt sätt!) ändrade relationen mellan arbete och "benefits". Två element är särskilt intressanta här: uppbyggandet av en aktiv arbetsmarknadspolitik (ALMP), och etablerandet av generösa socialförsäkringar. (s. 228-229) Som en del av uppbyggnaden av socialförsäkringssystemet inträder efter ett tag också en mer generös och kanske inte så arbetslinje-betonad sjuk- och pensionsförsäkring:
"At the beginning of the 1960s, the social right to sickness benefits and early retirement was extended. Before 1962, the maximum period during which a person was entitled to sickness benefits was two years, but thereafter the time limit was abolished and the sickness benefit scheme became open-ended. It was also easier to become an early retiree since the degree of disability required for pensions was lowered. This change was part of a broader social reform - the Social Security Act of 1962 - aiming to unify the most important parts of the income protection system.1967 togs 2 av 3 karensdagar bort. 1974 höjdes ersättningsnivån till 90 procent av tidigare inkomst. 1987 togs den sista karensdagen bort, och ersättningarna för deltidsarbetare förbättrades. På 1970-talet gjordes det enklare att gå i förtidspension för äldre arbetare och för personer t ex med alkoholism.
As a counterweight to increased generosity in the new Act, rules were introduced requiring that the insurance office make investigations about the prospects for rehabilitation in individual cases. Such investigations had to be started no later than 90 days after a person was reported to be sick. Thus, the concept of rehabilitation was early linked to the ambition of decreasing or slowing down the number of chronically ill people and early retirees. " (s. 229)
Det som jag inte gillar med Lindqvist och Marklunds artikel är deras moderniseringsteoretiska antaganden och deras funktionalism, där de historiska aktörerna och vad som faktiskt hände försvinner, för att ersättas av lösa, funktionalistiska konstruktioner. Ett exempel:
"The strategic issues in the construction of this system were whether to adopt income-related or flat-rate benefits and the relevant conditions for entitlement to the system. After a long period of disagreement the social insurance system was made into an income-related system in which the amount of benefits are related to a person’s income loss. This principle was important for the willingness of middle-and high-income earners to accept the public helare system but was also seen as a way of creating higher levels of compensation in general. The ability to include the middle classes and workers on equal terms in a uniform system of social security has been the secret of the success of the Scandinavian welfare states (Marklund 1988b, Baldwin 1990, p. 30)." (s. 230)Såna här resonemang sprider dimma av oklarhet och bjuder in till illa underbyggda spekulationer om hur det var, utifrån hur det blev. Teleologin är aldrig långt borta! Och inte cherry-pickingen av belägg heller, när man avstår från faktiska rekonstruktioner av de politiska processerna.
Skillnaden mellan arbetslinjen i fattigvårdssystemet och den som utvecklades på 1950-60-talen, säger L och M, är "the attitude towards forced labor and work enforcement." (s. 231). En annan viktig faktor är ifall man såg på arbetslösheten som frivillig eller strukturell.
I linje med deras funktionalism slätar de också över de politiska motsättningarna kring a-kassan, ATP och så vidare och menar att "The legitimacy of social policy seemed long to be robust. All the political parties backed this universal welfare policy, though there were disagreements concerning details (Heckscher, 1984)." (s. 231) Referensen G. Heckscher kände jag inte till men det är en bok utgiven av University of Minnesota Press och jag gissar att det är ett bidrag till den klassiska genren Sverige-skönmålning för en tacksam och inte så kritisk eller informerad publik utomlands.
Sedan 1980-talet, säger L och M, har det skett en del skiften i svensk socialpolitik, även om de menar att det inte är ett fullskaligt byte av modell. Men fler har skaffat privata socialförsäkringar, särskilt för pensionen, och i socialarbetet och i a-kassan har pressen på arbetslösa att skaffa jobb ökat. (231-232) I förhållande till långa sjukskrivningar och förtidspensioneringar har pressen att rehabilitera och återgå i jobb också ökat. "Arbetslinjen" har så sett stärkts på 1980- och 90-talen, och L och M pekar bl.a. på några konkreta reformer:
"To come to grips with rising costs for sickness insurance, occupational injuries and early retirement pensions a number of restrictions were introduced in these social security schemes from the late 1980s onwards. From 1992 the public sickness insurance compensation was replaced by a system in which the employer pays for the first 14 days of a person’s sickness period and the social insurance for the time thereafter. This change is meant to reduce costs for but also to strengthen the individual’s work morale and to strengthen employers’ control of sick leave.De har också en tabell med viktiga reformer 1990-93, vilket alltså innebär en intressant mix av Carlsson-regeringens sista år, och Bildregeringens första.
To reduce the costs for premature retirement of workers, the possibility for early retirement due to unemployment was abolished in 1991. /.../" (s. 233)
En intressant spaning som de gör i sina slutsatser är: "The Swedish social insurance system is getting more elements of what Titmuss (1963, pp. 50-53) called ‘occupational welfare’. The character of such elements depends heavily on the strength of the parties in the collective bargaining process. One can expect that the contract between the employee and the employer will influence more clearly on future income protection and rehabilitation services. People in weak and unstable labor market positions will probably be discriminated against and be at risk of being marginalized." (s. 236)
Den andra texten som vi ska läsa till BAS-seminariets träff 30 september är inledningen i Peter Baldwins klassiska bok The Poltics of Social Solidarity från 1990. Baldwin börjar boken slående: "Joseph Schumpeter once claimed to be able to detect the thunder of world history in accounts of public finance." Baldwin menar att välfärdsstatens utveckling kan läsas på liknande sätt:
"approached from the right angle, the nuts and bolts of social policy testify to the heated struggle of classes and interests. The battles behind the welfare state lay bare the structure and conflicts of modern society. Ongoing disputes among groups for redistributive advantage, contests over solidarity, force a constant renegotiation of the social contract." (s. 1)
Välfärdsstaten har genom socialförsäkringarna gjort samhället mer jämlikt, säger han, men inte så mycket genom att omfördela förmögenhet, som genom att omfördela kostnaderna för risker och otur. Baldwin fokuserar alltså på försäkringsdelen av socialförsäkringarna. "As economic proucers or as members of different classes, individuals were still treated unalike by the market and by inherited hierarchies. But as creatures object to risk, they could stand equal." (s. 2) -- En ganska idealiserad bild av socialförsäkringarna? I den episka överblicken hänvisar han i en fotnot till Francois Ewald (1986), Michel Foucault (1983) och Stein Ringen (The Possibility of Politics, 1987).
Det finns ett slags teleologisk modernism hos Baldwin som överensstämmer väl med Lindqvist och Marklunds perspektiv, somnär han talar om "the best-developed welfare states" (s. 3), som att det fanns en enda utvecklingsväg och på den kan man befinna sig på olika etapper, snarare än det rimligare perspektivet att olika välfärdsstater präglar olika kompromisser mellan intressen, ideologier och preferenser. Men, säger Baldwin, det universalistiska löftet finns i välfärdsstaten, men förverkligas inte allt. De första försöken att "spread burdens broadly were not guided by any solidaristic vision" (s. 3) -- Bismarcks intresse i socialförsäkringar kom från reaktionära intentioner. Men teleologin finns där, som i Marshalls trestegs-trappa. (s. 4) Men det var Skandinaviens "social greenhouses" som "brought the welfare state to its most luxuriant fruition". (s. 4) Där förverkligades Marshalls vision, säger Baldwin och blandar därmed ihop orsaker och sammanfall. Baldwins funktionalism fortsätter:
"Up to a point, the development of social policy and the welfare state is not difficult to explain. Some level of intervention is required for modern economies to perform optimally. To this extent, social policy serves necessary functional and therefore uncontroversial economic purposes: rehabilitating the injured, retraining the redundant, facilitating labor mobility and stabilizing production nad consumption patterns." (s. 5)
Men han öppnar också för andra faktorer: "Since nations similar in economic terms have varied much in their approach to social policy, however, other factors must also have played a role." Detta placerar han bisarrt nog in i ett utvecklingsschema, allså att först i utvecklingen så är det ekonomisk funktionalism som bestämmer välfärdsstaten, och därefter kommer mänskliga val in i processen. (s. 5)
Eliter har gått med på välfärdspolitik som en eftergift för att undvika revolution, "property's ransom for security", enligt Joseph Chamberlain. (cit. s. 5) Bismarcks Tyskland är det klassiska exemplet. Men i länder som Skandinavien och Beveridges Storbritannien gick man längre än så. Varför har eliter då gjrot större ftergifter där, än den absoluta miniminivån för att undvika revolution? _(s. 6-7) Fram tills nyligen har en "labourist" förklaring varit ledande: där de grupper som tjänar på välfärdsstaten, som arbetarklassen, varit starkast, har välfärdsstaten blivit mest generös. Men Baldwin menar att denna förklaring bara passar på en generell och vag nivå, men inte när man börjar kolla på detaljer:
"How should one explain welfare states, like the Dutch, able to achieve Scandinavian levels of spending with no history of Social Democratic hegemony? How can one account for French and German legislation in the 1960s and 1970s modeled on Beveridgean and Nordic patterns that was passed with middle-class support against objections from the left? Or, turning to those nations whose experience allegedly exemplifies the laborist approach, is the only, or even the best, way to account for the acceptance by the bourgeoisie and its parties of redistributive social policy reform after the Second World War the view that the middle classes succumbed to pressure from the left, encouraging them to accept measures which, given their preferences, they would have rejected?" (s. 7-8)
Baldwin ifrågasätter, med retoriska frågor, synen på medelklassens bidrag till välfärdsstaten som negativ. (Är det verkligen så Esping-Andersen och Korpi skrivit? Är det en halmgubbe Baldwin ifrågasätter?) Och så säger han att "the laborist approach" funkar bäst i Skandiavien sen 1930-talet och Storbritannien under Beveridges epok; "Because of its circumscribed formation, narratives phrased in these terms have gradually walled themselves in to a Nordic ghetto, explaining Scandinavian and, diminishingly, British exceptionalism" (s. 8). För att kunna förklara t ex generösa välfärdsstater i länder utan starka arbetarrörelser, eller varierande välfärdsutfall i länder med starka arbetarrörelser, så har forskningen på 1980-talet vänt sig till korporatism och till katolska partier, eller i andra fall avfärdat all typ av social förklaring. Det vänder Baldwin sig emot; han förespråkar istället en bredare social analys:
"Workers were often that group most concerned with social policy, but they have not been the only one. Nor, in a broader comparative analysis, have their interests been more than a single factor, hower important, among many competing ones." (s. 9)
Och det låter väl rimligt! Baldwin citerar Esping-Andersen och Korpis kapitel i Goldthorpe (red.) Order and Conflict in Contemporary Capitalism (1984) samt E-A:s artikel "Power and Distributional Regimes" i Politics and Society 1985 som exempel på en dikotom analys arbetarklass--borgerlighet. (s. 11) Själv vill han istället tala om riskkategorier och att folk i olika klasspositioner kan vara utsatta för risk. Förmögenhet spelar roll för ens välfärdspolitiska preferenser, men också ens "risk incidence" (s. 12-16).
"When Danish farmers attempted in the nineteenth century to shift burdens to their urban opponents, they were prompted not only by the social costs they faced (the need to provision their labor ofrce) and by their reluctance to bear them unaided (their export orientation that impeded hopes of passing expeses on to consumers), but eqally by the opportunity presented to them, in the guise of various proposals on pensions legislation, for displacing to others some of the load they would contrariwise have had to carry alone. The redistributive battle fought out under the mantle of social insurance was in no sense inevitable or necessary. Farmers would have preferred fiscal reform, but were, for reasons of political tactics, persuaded to seek redress for their concerns through social policy instead." (s. 16)
Ett annat exempel är när "affluent self-employed" i Frankrike efter WW2 hamnade i samma "risk communities" som fattigare kollegor. Ibland så sammanfaller klass och "risk categories", ibland inte (s. 17) I relation till detta diskuterar B också kategorier som "needy" och "socially disadvantaged". I socialförsäkringarna sker de största omfördelningarna inte från rik till fattig utan över livscykeln och efter risk (t ex från en frisk arbetare till en sjuk arbetare). "Rich and poor, upper, middle and lower class, proletariat and bourgeoisie are distinctions that bear only indirectly on the decisions taken in social insurance." (s. 20)
Det är slående att B tar avstånd från den förenklade idén att en klass attityder är konstanta över tid (s. 19), men samtidigt konstruerar nationellt eviga förklaringar till välfärdsstaten, såsom "the Scandinavian welfare states, founded on an all-embracing, egalitarian, tax-financed approach, seemed to reflect their origins in the redistributive ambitions of the fortunate." (s. 21) Detta tycks sammanblanda en välfärdsstats ursprung/början och dess utveckling!?
Fotnoter
* de använder begreppet "separation mechanisms", från Midré (1990).
Referenser
R. Lindqvist och S. Marklund “Forced to work and liberated from work. A historical perspective on work and welfare in Sweden”, Scandinavian Journal of Social Welfare 4:4 1995
Peter Baldwin (1990) The politics of social solidarity. Class bases of the European welfare state 1875-1975 (Cambridge UP).
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar