nyliberalen F A Hayek: EU utvecklas så som han hade velat?
Marknadsskapandet och den transnationella integrationen av marknader är och har varit centralt i den europeiska integrationen; det är en gammal sanning i forskningen om EU att unionen kommit betydligt längre med ekonomisk integration än med socialpolitisk dito. Av de ledande forskarna kan man väl säga att Majone ser detta och inte ser något problem med det, medan Scharpf (se t ex Scharpf 2010) utifrån ett socialdemokratiskt perspektiv är betydligt mer pessimistisk: han menar att EU urholkar också de nationella "sociala modellerna" och medför en konvergens mot en liberal välfärdsmodell.
Scharpfs gamla kollega från Max Planck-institutet i Köln Wolfgang Streeck drar i sin bok Köpt tid: den demokratiska kapitalismens uppskjutna kris från förra året än större växlar och kallar EU för en "liberaliseringsmaskin". Är det då detta en rimlig analys? Kan man, som Scharpf och Streeck, säga att EU är en hayekiansk federation? Detta i bemärkelsen att (1) den själv pga kombinationen av de inbyggda meningsskiljaktigheterna mellan olika länder samt nationella vetorätten är oförmögen till socialpolitik, och (2) att den genom konkurrens och "race to the bottom" urholkar den socialpolitik som förs på den nationalstatliga nivån? Eller är EU snarare en "polanyisk" process av "inbäddning" av marknader? Detta blogginlägg ägnas åt debatten mellan de som menar att nyliberalen Hayek regerar i Bryssel (och Luxemburg där domstolen sitter) och de som menar att sossen Polanyi regerar där.
Caporaso och Tarrow 2009
De amerikanska statsvetarna James A. Caporaso och Sidney Tarrow lägger i denna artikel i International Organization från sin analys, eller kanske snarare sitt argument, att EU är en polanyisk process av en dubbel rörelse av urbäddning (frigörelse av marknader) och inbäddning (reglering av marknader för sociala och politiska syften). För att citera dem själva (s 594), så säger de att "the ECJ
has intervened between the European free-market regime and domestic structures
to begin to create what we regard as a structure of supranational embedded liberal
compromises". (Också: "the ECJ
has emerged as a regulatory arbiter of compromises between international openness
and social concerns", s 595.)
Deras artikel är rätt snackig och rörig (essäistisk, om man ska uttrycka det snällare). Den har ingen systematisk forskningsöversikt, ingen metoddel, och ingen diskussion av hur de valt det policyområde de studerar eller hur de gjort sitt urval av domstolsfall. (Jfr s 609 för en mycket otydlig och ogenomskinlig kommentar om val av fall, och s 613 för ett flummigt resonemang om valet av arbetsmarknaden.) Den känns också rätt mycket vänd mot en amerikansk/internationell politik snarare än en europeisk publik: de pratar en del om amerikanerna John Ruggie och Fred Blocks läsning av Polanyi, men inte särskilt mycket om vad EU faktiskt gjort eller om europeisk forskning om EU. Men strunt samma, artikeln är väldigt intressant i alla fall och de har nog en poäng.
De ser tre betydelser av Polanyis begrepp "embeddedness", som jag översätter till "inbäddning". Den första är att marknader är konstituerade av politik och samhälle, "in the sense that markets could never exist in an apolitical or asocial space" (s 598). Detta tar de för givet, och menar att i princip alla politiska ekonomer och ekonomiska sociologer skulle hålla med. Den andra betydelsen är snävare: "social embeddedness can mean the social protections created to guard against the depredations that markets might cause", som t ex arbetslöshet, sjukdom, fattigdom, ojämlikhet. Den tredje är den som de är mest intresserad av: "embeddedness can also mean the positioning of markets within a broader set of social and political rules and cultural understandings that make them work not only more efficiently but also more equitably" (s 598). Detta är "the positioning of markets within 'legitimate social purposes'" (599), säger de också. De menar att ECJ agerar på detta sätt, analogt till hur arkitekterna till Bretton Woods-systemet förenade marknadsintegration (handel) med sociala regleringar (s 599).
Det är pikant att de hävdar att ECJ är ett slags medveten polanyiansk aktör: de har ingen forskningsöversikt över den stora forskningen om domstolen, men före 2009 hade t ex Martin Höpner (2008) lagt fram argumentet att ECJ agerar nyliberaliserande på Europas samhällsekonomier. (Om domstolen, se min forskningsöversikt här och Olof Larssons inlägg här.) De refererar inte denna studie (som visserligen bara finns på tyska) eller den andra forskningen, och problematiserar inte sitt fokus på ECJ snarare än andra aktörer. Vidare så väljer de att fokusera på arbetsmarknadsintegration, och även här är deras motivering bristfällig:
Deras artikel är rätt snackig och rörig (essäistisk, om man ska uttrycka det snällare). Den har ingen systematisk forskningsöversikt, ingen metoddel, och ingen diskussion av hur de valt det policyområde de studerar eller hur de gjort sitt urval av domstolsfall. (Jfr s 609 för en mycket otydlig och ogenomskinlig kommentar om val av fall, och s 613 för ett flummigt resonemang om valet av arbetsmarknaden.) Den känns också rätt mycket vänd mot en amerikansk/internationell politik snarare än en europeisk publik: de pratar en del om amerikanerna John Ruggie och Fred Blocks läsning av Polanyi, men inte särskilt mycket om vad EU faktiskt gjort eller om europeisk forskning om EU. Men strunt samma, artikeln är väldigt intressant i alla fall och de har nog en poäng.
De ser tre betydelser av Polanyis begrepp "embeddedness", som jag översätter till "inbäddning". Den första är att marknader är konstituerade av politik och samhälle, "in the sense that markets could never exist in an apolitical or asocial space" (s 598). Detta tar de för givet, och menar att i princip alla politiska ekonomer och ekonomiska sociologer skulle hålla med. Den andra betydelsen är snävare: "social embeddedness can mean the social protections created to guard against the depredations that markets might cause", som t ex arbetslöshet, sjukdom, fattigdom, ojämlikhet. Den tredje är den som de är mest intresserad av: "embeddedness can also mean the positioning of markets within a broader set of social and political rules and cultural understandings that make them work not only more efficiently but also more equitably" (s 598). Detta är "the positioning of markets within 'legitimate social purposes'" (599), säger de också. De menar att ECJ agerar på detta sätt, analogt till hur arkitekterna till Bretton Woods-systemet förenade marknadsintegration (handel) med sociala regleringar (s 599).
Det är pikant att de hävdar att ECJ är ett slags medveten polanyiansk aktör: de har ingen forskningsöversikt över den stora forskningen om domstolen, men före 2009 hade t ex Martin Höpner (2008) lagt fram argumentet att ECJ agerar nyliberaliserande på Europas samhällsekonomier. (Om domstolen, se min forskningsöversikt här och Olof Larssons inlägg här.) De refererar inte denna studie (som visserligen bara finns på tyska) eller den andra forskningen, och problematiserar inte sitt fokus på ECJ snarare än andra aktörer. Vidare så väljer de att fokusera på arbetsmarknadsintegration, och även här är deras motivering bristfällig:
"We choose the regulation of the labor market as our policy focus because workers are considered no less a commodity than land or capital, but at the same time are human beings, with families, local commitments, and rights that the ECJ, in its decisions on the free movement of labor, has increasingly recognized through a sequence of judgments. Many of the conflicts and contradictions in the European integration project can be understood as the result of this Polanyian duality" (s 600)
De säger alltså att de väljer arbetsmarknaden eftersom den är mer social än andra marknader -- men detta innebär ju att de sett till sitt argument/sin hypotes väljer det absolut enklaste testet de kan välja! I forskningen brukar man snarare vilja välja ett svårt test av sin hypotes för att visa att den har stor räckvidd (least likely case etc), men Caporaso och Tarrow gör det oblygt enkelt för sig.
De refererar i alla fall till tre "skolor" i forskningen om europeisk integration. Den första skolan, som egentligen i princip består av Giandomenico Majone (som är så bra att han förtjänar att behandlas som en egen skola), är "the EU as a regulatory state". Majone pekar på att EU inte kontrollerar mer än 1.3 procent av BNP i medlemsstaterna, men att unionen ändå är en stark och inflytelserik internationell struktur. Detta beror på att unionen är en "a regulatory rather than a Westphalian state—an international and increasingly supranational state that specializes in the management and control of international externalities in order to produce greater efficiencies" (601) Caporaso och Tarrow invänder inte mot Majones analys utan menar bara att den måste kompletteras: EU reglerar inte bara för ekonomisk effektivitet utan också för sociala syften. Den andra skolan är "the EU as agent of neoliberalism", med Scharpf och Streeck som viktiga företrädare. C och T säger inte direkt hur mycket de håller med om eller inte håller med om här, utan bara att det finns lite olika analyser och att i mitten av 1990-talet när Leibfried och Piersons European Social Policy publicerades så var de flesta eniga om att "the primary project of the EU was marketmaking, that the Mitterrand-Delors axis that backed a forceful European social policy had failed, and that the tangled history of attempts to legislate a social policy at the regional level had been mostly “a saga of high aspirations and modest results" (s 603) Den tredje skolan fokuserar på tendensen till juridifiering av politiken. C och T förklarar:
Caporaso och Tarrow ser tre faser i utvecklingen av EG/EU-rätt om arbetares fria rörlighet (s 605). Den första la grundreglerna: fri rörlighet och direkt effekt för dessa regler, samt en definition av arbetare. Den andra fasen "used the logic of market failure to expand the scope of free movement. This phase was more regulatory than deregulatory". Den tredje fasen fick utöver effektivitet och tog in sociala syften. Fas ett handlar om Romfördraget och att Van Gend en Loos-fallet 1963 etablerar EG-rättens direkta applicerbarhet på alla medborgare i medlemsstaterna. I Royer-fallet 1975 bekräftar ECJ direkt effekt för regleringar av fria rörligheten, och i Levin-fallet 1981 definierar ECJ arbetarbegreppet i sammanhanget. I fas två gjorde ECJ viktiga beslut om medborgares rätt till socialförsäkringar utifrån frågor om kontinuitet i vilket land man bor och arbetar i. I Klas-fallet 1993 underkände ECJ att den holländska staten hade förnekat bidrag till en Ms. Klaus som hade arbetat i Nederländerna, sedan Spanien, sedan Nederländerna, sedan Spanien igen. ECJ bestämde att hon trots sina utrikesvistelser hade rätt till stöd från den nederländska staten. Detta har bekräftats och utvidgats i fler fall och i Rådet. I fas tre har ECJ också behandlat fall om rörliga arbetares familjer, och slagit fast att de måste ha rätt till socialförsäkringar och annat ekonomiskt stöd så att inte den fria rörligheten ska begränsas (s 609f). "it is not so much the case that social policy has been created de novo as that social policy has been progressively “read into” the rules of the market concerning free movement" (s 611)
Caporaso och Tarrow börjar slutsatssektionen av sin artikel med att säga att "our analysis may stir dissent from various quarters and if it does, to our minds, this would be a good thing" (s 611). Tonen här antyder väl att också författarna själva ser det som så att denna artikel gör ett bidrag mer i form av en innovativ tolkning/ett innovativt argument snarare än genom ett gediget empiriskt arbete som avgör en diskussion. De tar upp en del möjlig kritik (s 612-4) men inte på ett särskilt intressant sätt. Till slut så sammanfattar de i alla fall sitt argument, och detta är intressant:
De refererar i alla fall till tre "skolor" i forskningen om europeisk integration. Den första skolan, som egentligen i princip består av Giandomenico Majone (som är så bra att han förtjänar att behandlas som en egen skola), är "the EU as a regulatory state". Majone pekar på att EU inte kontrollerar mer än 1.3 procent av BNP i medlemsstaterna, men att unionen ändå är en stark och inflytelserik internationell struktur. Detta beror på att unionen är en "a regulatory rather than a Westphalian state—an international and increasingly supranational state that specializes in the management and control of international externalities in order to produce greater efficiencies" (601) Caporaso och Tarrow invänder inte mot Majones analys utan menar bara att den måste kompletteras: EU reglerar inte bara för ekonomisk effektivitet utan också för sociala syften. Den andra skolan är "the EU as agent of neoliberalism", med Scharpf och Streeck som viktiga företrädare. C och T säger inte direkt hur mycket de håller med om eller inte håller med om här, utan bara att det finns lite olika analyser och att i mitten av 1990-talet när Leibfried och Piersons European Social Policy publicerades så var de flesta eniga om att "the primary project of the EU was marketmaking, that the Mitterrand-Delors axis that backed a forceful European social policy had failed, and that the tangled history of attempts to legislate a social policy at the regional level had been mostly “a saga of high aspirations and modest results" (s 603) Den tredje skolan fokuserar på tendensen till juridifiering av politiken. C och T förklarar:
"European social policy is part of a much broader movement to legalization and the creation of rights, which has enhanced the role of the ECJ. For example, Mabbett argues that EU rights extend beyond the market (from market citizen to citizen of Europe), using the EU’s record combating discrimination and advancing disability rights as her case study. Shapiro interprets the work of the ECJ as part of a dramatic increase in courts as well as judicial review on the continent of Europe. He argues effectively that these institutions have spread for the most part because they are successful agents of dispute-resolution" (s 603)Alla håller dock inte med om att ECJ:s ökade inflytande gett några större socialpolitiska framsteg (De Burca 2003).
Caporaso och Tarrow ser tre faser i utvecklingen av EG/EU-rätt om arbetares fria rörlighet (s 605). Den första la grundreglerna: fri rörlighet och direkt effekt för dessa regler, samt en definition av arbetare. Den andra fasen "used the logic of market failure to expand the scope of free movement. This phase was more regulatory than deregulatory". Den tredje fasen fick utöver effektivitet och tog in sociala syften. Fas ett handlar om Romfördraget och att Van Gend en Loos-fallet 1963 etablerar EG-rättens direkta applicerbarhet på alla medborgare i medlemsstaterna. I Royer-fallet 1975 bekräftar ECJ direkt effekt för regleringar av fria rörligheten, och i Levin-fallet 1981 definierar ECJ arbetarbegreppet i sammanhanget. I fas två gjorde ECJ viktiga beslut om medborgares rätt till socialförsäkringar utifrån frågor om kontinuitet i vilket land man bor och arbetar i. I Klas-fallet 1993 underkände ECJ att den holländska staten hade förnekat bidrag till en Ms. Klaus som hade arbetat i Nederländerna, sedan Spanien, sedan Nederländerna, sedan Spanien igen. ECJ bestämde att hon trots sina utrikesvistelser hade rätt till stöd från den nederländska staten. Detta har bekräftats och utvidgats i fler fall och i Rådet. I fas tre har ECJ också behandlat fall om rörliga arbetares familjer, och slagit fast att de måste ha rätt till socialförsäkringar och annat ekonomiskt stöd så att inte den fria rörligheten ska begränsas (s 609f). "it is not so much the case that social policy has been created de novo as that social policy has been progressively “read into” the rules of the market concerning free movement" (s 611)
Caporaso och Tarrow börjar slutsatssektionen av sin artikel med att säga att "our analysis may stir dissent from various quarters and if it does, to our minds, this would be a good thing" (s 611). Tonen här antyder väl att också författarna själva ser det som så att denna artikel gör ett bidrag mer i form av en innovativ tolkning/ett innovativt argument snarare än genom ett gediget empiriskt arbete som avgör en diskussion. De tar upp en del möjlig kritik (s 612-4) men inte på ett särskilt intressant sätt. Till slut så sammanfattar de i alla fall sitt argument, och detta är intressant:
"While it is true that the Rome Treaty and its subsequent revisions have primarily attempted to institute a market, this process has involved far more than the creation of a system of private exchange. Polanyi would surely raise an eyebrow at the phrase “economic rights in the EU are limited to the market.” While rights are tied to economic activities such as work, trading, and production, these activities are not arms-length economic transactions. They are socially and politically embedded. The Court’s jurisprudence has already gone beyond a strict economic definition of the market to take account of spouses, family, access to infrastructure (for example, public housing), and social considerations broadly conceived.Caporaso och Tarrows analys kan alltså sammanfattas så här: EU är en arena för dragkamp mellan urbäddning och inbäddning, mellan marknadsekonomi och sociala syften, men inte en arena med någon bias för den ena eller andra sidan (olikt Scharpfs analys), utan dragkampen mellan polanyiska rörelser och motrörelser kommer helt enkelt att fortsätta, utan något förutsägbart utfall.
If we are correct that the “movement” to free European markets and the “countermovement” against it are both present in ECJ decision making, then we should not expect that the conflict between free markets and social protection will ever be resolved. /.../
Like the countermovement that Polanyi pointed to, and its successor after World War II, the struggle over embedded liberalism will continue." (s 615)
Höpner och Schäfer 2012
Caporaso och Tarrows artikel fick förstås inte stå oemotsagd, utan tre år senare kom i samma tidskrift, International Organization, ett rejält och avvisande svar från statsvetarna Martin Höpner och Armin Schäfer från Max Planck-institutet för samhällsforskning i Köln. (Konstigt nog så framear H och S, s 430, sin artikel som att de argumenterar mot "some observers" polanyiska tolkning av EU; i själva verket så är ju "some observers" bara Caporaso och Tarrow i deras artikel från 2009.) Enkelt uttryckt så är Höpner och Schäfers argument att EU snarare håller på att skapa en hayekiansk federation -- såsom hävdat i Scharpf (2010), också refererad av H och S -- snarare än en polanyisk inbäddning; snarare en mellankrigstidssituation av kapitalism mot demokrati än en efterkrigssituation av fred mellan kapitalismen och välfärdsstaten (s 434).
Deras argument att EU är en hayekiansk federation bygger på två antaganden, mer eller mindre belagda i artikeln. Ett, faktormobilitet ökar konkurrensen mellan länder vilket avlövar statens makt att reglera ekonomin (s 435). De gör alltså antagandet att social och politisk reglering av ekonomin -- beskattning osv -- kommer leda till att kapitalet m m flödar ut ur landet och till länder med lägre skatter, färre regleringar m m. Detta belägger de inte på något systematiskt sätt och refererar inte heller till någon litteratur som bevisar det; däremot är detta kanske plausibelt med tanke t ex på hur Irland lockat till sig företag -- åtminstone på pappret -- genom sin låga bolagsskatt. Det andra antagandet, som de diskuterar mer utförligt, är att EU inte kommer kunna reglera kapitalismen på transnationell nivå, (a) eftersom medlemsstaterna har så olika ekonomiska modeller och välfärdsmodeller och därför vill ha olika policies, och (b) det krävs enighet för att rösta igenom socialpolitik i Rådet. Någon sådan enighet kommer inte uppstå pga staternas heterogenitet, menar H och S, och därför kan EU inte på transnationell nivå "kompensera" regulatoriskt för det tapp av regulatorisk makt som medlemsstaterna upplever genom den ökade ekonomiska integrationen. (De gör exakt samma argument som Scharpf 2010; se min diskussion av det pappret för en mer detaljerad genomgång.) De påvisar för att stödja detta antagande skillnader i BNP per capita, skattekvoten, sociala utgifter som procent av BNP, och skillnader i lönebildning och organiseringsgrad för löntagare och arbetsgivare. (s 437) Den blotta heterogeniteten räcker dock inte, utan det gäller ju också att denna leder till att medlemsstaterna inte kan komma överens. Detta -- "member-state heterogeneity fuels political conflict in the EU" -- hävdar de med referens till Hooghe och Marks (1999, 2009) och Schmidt (2009) om att den europeiska integrationen har politiserats till en ny grad på senare år. De pekar på konflikter om tjänstedirektivet, Laval och Viking som exempel. (s 438) De lutar sig också tungt på Beramendi (2007), i samma tidskrift, som argumenterat att federationer med heterogena delstater inte kan göra socialpolitik. Omöjligheten av socialpolitik förenas enligt Höpner och Schäfer med att ECJ:s jurisprudens -- i enlighet med Höpner (2008) men helt i motsats till Caporaso och Tarrow (2009) -- har en marknadsliberal tendens:
Den andra typen av integration är "market-enforcing integration". Utifrån Scharpf (1999, 2006, 2010) menar de att denna typ kommer mycket längre än vad den marknadsformande gör, eftersom den marknadsdrivande integrationen kan genomföras genom "expansionist judicial lawmaking" av ECJ (s 441). En aspekt av detta är europeisk konkurrenslag, utformad för telekom, energi och transport, sedan ECJ gav europarätten direkt effekt och överhöghet på 1960-talet kan genomföras för alla möjliga branscher; de hänvisar här till Scharpf (1994) och Thatcher (2007). De är dock mer intresserade här av att ECJ enligt deras tolkning i Dassonville och Casssis de Dijon på 1970-talet ersatte "the principle of nondiscrimination" med "the principle of nonrestriction" vad gäller de fyra friheterna (fri rörlighet mellan medlemsstaterna för varor, tjänster, arbete och kapital). (Jfr Höpner 2008 om Dassonville och Cassis; se också Alter och Meunier 1994 och debatten mellan Burley och Mattli och Garrett om Cassis.) Ickerestriktionsprincipen menar de betyder att ECJ sedan Dassonville och Cassis förbjuder alla typer av regleringar som i praktiken begränsar den fria rörligheten, även när regleringarna inte är diskriminerande utan gäller alla medborgare, den egna statens såväl som andras. (s 442) Deras första exempel på detta är att ECJ i fallen Centros, Überseering och Inspire art (1992, 2002 och 2003) förbjöd Tysklands regel där företag som i praktiken var baserade i Tyskland skulle skatta där, även om de på pappret hade ett huvudkontor någon annanstans. Detta förbud öppnar upp för "brevlådeföretag" som på pappret har ett kontor i en stat med låg bolagsskatt -- t ex Irland -- även fast verksamheten styrs från ett annat land -- t ex Tyskland. (s 442) Denna dom har enligt Höpner och Schäfer också använts av tyska företag för att omklassificera sig för att slippa den tyska medbestämmandelagen. Deras andra exempel är domarna i Laval, Viking och Rüffert. I Laval omdefinierade ECJ utstationeringsdirektivets garanti att miniminivåerna på arbetsförhållanden och löner skulle gälla också utstationerade arbetare, till att facken inte fick kräva något mer än miniminivåerna. Miniminivåerna förvandlades alltså från golv till tak. (s 443) Höpner och Schäfers tredje exempel där ECJ genomdrivit marknadsskapande lag är när domstolen i fallen Cadbury Schweppes och Marks and Spencer dömt att företag har rätt att skatteplanera och placera ut vinster och förluster i sina dotterbolag för att minimera beskattningen. ECJ stödjer därmed skattekonkurrensen inom EU, och, menar H och S, samtidigt så gör heterogeniteten i skattesystemen att medlemsstaterna inte kan komma överens om någon gemensam reglering. (Vilket onekligen verkar sant -- jfr Frankrike och Tysklands furiösa försök att få Irland att höja sin bolagsskatt -- FT 2010, 2011.) Höpner och Schäfer menar att dessa tre exempel inte bara visar "the expansionist dynamic of market creation by means of judicial lawmaking, but also show how market-enforcing integration affects social, Polanyian-style embeddedness at the national level" (s 445). Majone, Alesina m fl hävdar att så länge som EU bara odemokratiskt (om)reglerar saker som ger ökad ekonomisk effektivitet så är detta oproblematiskt eftersom alla ändå vill ha ekonomisk effektivitet, men H och S argumenterar här -- övertygande, tycker jag -- att saker som påverkar (vad man kan kalla) ekonomisk effektivitet ofta också påverkar fördelning av resurser och makt; i själva verket kan det vara svårt att skilja på de två sakerna. (För att citera Susanne Schmidts artikeltitel om tjänstemarknadsdirektivet: "When efficiency results in redistribution".) Vidare så hindras inte ECJ:s marknadsdrivande integration av medlemsstaternas heterogenitet i utformning och preferenser, kanske tvärtom: (1) ökad skillnad i preferenser mellan stater bör leda till fler juridiska konflikter vilket kommer ge ECJ fler chanser att ändra EU, och (2) när staterna blir mer heterogena blir risken för ett enat uppror mot ECJ (som Scharpf uppmanat till i arbetsrättsfrågan), vad som forskare kallar "majoritarian activisim", mindre troligt. (s 445)
Den tredje typen av integration är "creation of a European area of nondiscrimination", som går ut på att ge eller bekräfta individuella medborgare rättigheter. De ser två varianterar av detta: (1) skydd mot diskriminering på grund av kön, ålder, etnicitet osv, och (2) diskrimineringsfri tillgång till socialförsäkring i de olika medlemsstaterna (s 446). H och S utvärderar den första varianten som framgångsrik och berömsvärd, och pekar på framsteg både från politiken -- t ex antidiskrimineringsdirektiv -- och ECJ, t ex i fallen Mangold som stoppade en tysk lag som gav arbetsgivare rätt att anställda äldre på mer flexibla villkor, samt Maruko som gav rätt till överlevarpension till homosexuella partners. (s 446) De menar dock att detta inte är någon polanyisk inbäddning utan policies för "free but fair markets". Den andra dimensionen, om transnationell tillgång till socialförsäkringar, är den som Caporaso och Tarrows "Polanyi i Bryssel"-argument bygger på. Höpner och Schäfer håller med om att ECJ:s domar här har förbättrat situationen för rörliga arbetare, men menar att genom att försvaga länken mellan inbetalningar och utbetalningar i socialförsäkringssystemet så har ECJ i själva verket på sikt försvagat socialförsäkringssystemet genom att undergräva allmänt vedertagna normer om reciprocitet (jag betalar in och har därför rätt till förmåner). De menar att detta gör Europa "more human, but less social" genom att insätta en "icke-solidarisk logik" i systemet (s 448). "To us, the possibility that this line of ECJ case law will trigger welfare state retrenchment is at least as plausible as a perspective that interprets it as the nucleus of an emerging European welfare state." (s 448) De lägger inte fram bevis eller referenser för detta, utan likt Caporaso och Tarrows artikel är det mer teori inför framtiden.
I slutsatserna sammanfattar Höpner och Schäfer sin analys av EU: på grund av heterogenitet mellan medlemsstaterna kan unionen inte föra någon kraftfull socialpolitik eller "inbädda" kapitalismen; istället fastnar den i vad Scharpf kallat "joint decision trap" (s 449). In träder ECJ som faktiskt kan göra saker, men som fokuserar på marknadsliberala reformer. Enligt H och S är detta förvisso en polanyisk process, men inte på det sätt som C och T säger: istället har vi en process av urbäddning där många medborgare blir arga och missnöjda; som Hooghe och Marks (2009) har konstaterat så har EU:s integration sedan Maastrichtfördraget rört sig från "permissive consensus" till "constraining dissensus". Europeiska eliter är för integrationen, men stora delar av befolkningarna är missnöjda (Eichenberg och Dalton 2007, McLaren 2007, Kriesi et al 2008). (s 450) En av de vägar framåt för forskningen som H och S pekar på är att forska om kopplingen mellan europeisk integration och inkomstojämlikhet, och huruvida medborgare som är för omfördelning är mer euroskeptiska (s 451).
Debatten mellan Caporaso och Tarrow handlar om ett viktigt ämne och är väldigt intressant, men jag tycker att det är slående att båda artiklarna ändå är så pass begränsade i vad de gör och kan göra, och att de ändå inte gett upphov till fler svar, fler uppföljningsartiklar som vidgar och kompletterar perspektiven. Jag skulle vilja se mer diskussion, som också engagerar sig med partipolitik, med Rådet, med Kommissionen (under olika epoker!), osv.
Caporaso och Tarrows artikel fick förstås inte stå oemotsagd, utan tre år senare kom i samma tidskrift, International Organization, ett rejält och avvisande svar från statsvetarna Martin Höpner och Armin Schäfer från Max Planck-institutet för samhällsforskning i Köln. (Konstigt nog så framear H och S, s 430, sin artikel som att de argumenterar mot "some observers" polanyiska tolkning av EU; i själva verket så är ju "some observers" bara Caporaso och Tarrow i deras artikel från 2009.) Enkelt uttryckt så är Höpner och Schäfers argument att EU snarare håller på att skapa en hayekiansk federation -- såsom hävdat i Scharpf (2010), också refererad av H och S -- snarare än en polanyisk inbäddning; snarare en mellankrigstidssituation av kapitalism mot demokrati än en efterkrigssituation av fred mellan kapitalismen och välfärdsstaten (s 434).
Deras argument att EU är en hayekiansk federation bygger på två antaganden, mer eller mindre belagda i artikeln. Ett, faktormobilitet ökar konkurrensen mellan länder vilket avlövar statens makt att reglera ekonomin (s 435). De gör alltså antagandet att social och politisk reglering av ekonomin -- beskattning osv -- kommer leda till att kapitalet m m flödar ut ur landet och till länder med lägre skatter, färre regleringar m m. Detta belägger de inte på något systematiskt sätt och refererar inte heller till någon litteratur som bevisar det; däremot är detta kanske plausibelt med tanke t ex på hur Irland lockat till sig företag -- åtminstone på pappret -- genom sin låga bolagsskatt. Det andra antagandet, som de diskuterar mer utförligt, är att EU inte kommer kunna reglera kapitalismen på transnationell nivå, (a) eftersom medlemsstaterna har så olika ekonomiska modeller och välfärdsmodeller och därför vill ha olika policies, och (b) det krävs enighet för att rösta igenom socialpolitik i Rådet. Någon sådan enighet kommer inte uppstå pga staternas heterogenitet, menar H och S, och därför kan EU inte på transnationell nivå "kompensera" regulatoriskt för det tapp av regulatorisk makt som medlemsstaterna upplever genom den ökade ekonomiska integrationen. (De gör exakt samma argument som Scharpf 2010; se min diskussion av det pappret för en mer detaljerad genomgång.) De påvisar för att stödja detta antagande skillnader i BNP per capita, skattekvoten, sociala utgifter som procent av BNP, och skillnader i lönebildning och organiseringsgrad för löntagare och arbetsgivare. (s 437) Den blotta heterogeniteten räcker dock inte, utan det gäller ju också att denna leder till att medlemsstaterna inte kan komma överens. Detta -- "member-state heterogeneity fuels political conflict in the EU" -- hävdar de med referens till Hooghe och Marks (1999, 2009) och Schmidt (2009) om att den europeiska integrationen har politiserats till en ny grad på senare år. De pekar på konflikter om tjänstedirektivet, Laval och Viking som exempel. (s 438) De lutar sig också tungt på Beramendi (2007), i samma tidskrift, som argumenterat att federationer med heterogena delstater inte kan göra socialpolitik. Omöjligheten av socialpolitik förenas enligt Höpner och Schäfer med att ECJ:s jurisprudens -- i enlighet med Höpner (2008) men helt i motsats till Caporaso och Tarrow (2009) -- har en marknadsliberal tendens:
"proponents of redistributive policies have to direct their demands to the national level, while proponents of liberalization asymmetrically profit from the supremacy of European law. As a result, the EU’s radical version of fiscal decentralization will presumably persist" (s 438)De gör en typologi med tre typer av integration med olika grad av inbäddning kontra urbäddning och som de hävdar har olika förutsättningar för att lyckas. Den första typen är vad de kallar "market-shaping integration" och motsvarar ungefär inbäddning i Polanyis teori (s 439). H och S menar att i denna dimension har EU endast makt inom jämställdhet och mobilitet för sociala förmåner -- det senare i syfte att underlätta arbetskraftens rörlighet (s 439). För andra policyområden har EU knappt gjort några framsteg, och gick på 1990-talet över till "mjuk" koordination, som i princip består av att diskutera och jämföra policies, men utan tvång att ändra någonting eller konvergera. (Jfr mitt inlägg om Lissabonstrategin.) Som om det inte var nog att denna mjuka koordination var begränsad i sin verkställighet, så menar H och S ockcås att Lissabonprocessen syftade till marknadisering snarare än inbäddning av marknader (s 440); detta får dock sägas vara beside the point vad gäller deras argument mot Caporaso och Tarrow, då det bara bygger på vad nationalstaterna hade för preferenser på 90-talet, snarare än någon fundamental oförmåga att föra socialpolitik, som H och S vill påvisa. Den tredje vägen för marknadsformande integration i EU är enligt H och S den sociala dialogen mellan fack och arbetsgivareorganisationer; denna har "lost its momentum". Deras slutsats för den marknadsformande integrationen är alltså inte bara som ovan att den i teorin är svår, utan också att den i praktiken inte har uppnått särskilt mycket (s 441).
Den andra typen av integration är "market-enforcing integration". Utifrån Scharpf (1999, 2006, 2010) menar de att denna typ kommer mycket längre än vad den marknadsformande gör, eftersom den marknadsdrivande integrationen kan genomföras genom "expansionist judicial lawmaking" av ECJ (s 441). En aspekt av detta är europeisk konkurrenslag, utformad för telekom, energi och transport, sedan ECJ gav europarätten direkt effekt och överhöghet på 1960-talet kan genomföras för alla möjliga branscher; de hänvisar här till Scharpf (1994) och Thatcher (2007). De är dock mer intresserade här av att ECJ enligt deras tolkning i Dassonville och Casssis de Dijon på 1970-talet ersatte "the principle of nondiscrimination" med "the principle of nonrestriction" vad gäller de fyra friheterna (fri rörlighet mellan medlemsstaterna för varor, tjänster, arbete och kapital). (Jfr Höpner 2008 om Dassonville och Cassis; se också Alter och Meunier 1994 och debatten mellan Burley och Mattli och Garrett om Cassis.) Ickerestriktionsprincipen menar de betyder att ECJ sedan Dassonville och Cassis förbjuder alla typer av regleringar som i praktiken begränsar den fria rörligheten, även när regleringarna inte är diskriminerande utan gäller alla medborgare, den egna statens såväl som andras. (s 442) Deras första exempel på detta är att ECJ i fallen Centros, Überseering och Inspire art (1992, 2002 och 2003) förbjöd Tysklands regel där företag som i praktiken var baserade i Tyskland skulle skatta där, även om de på pappret hade ett huvudkontor någon annanstans. Detta förbud öppnar upp för "brevlådeföretag" som på pappret har ett kontor i en stat med låg bolagsskatt -- t ex Irland -- även fast verksamheten styrs från ett annat land -- t ex Tyskland. (s 442) Denna dom har enligt Höpner och Schäfer också använts av tyska företag för att omklassificera sig för att slippa den tyska medbestämmandelagen. Deras andra exempel är domarna i Laval, Viking och Rüffert. I Laval omdefinierade ECJ utstationeringsdirektivets garanti att miniminivåerna på arbetsförhållanden och löner skulle gälla också utstationerade arbetare, till att facken inte fick kräva något mer än miniminivåerna. Miniminivåerna förvandlades alltså från golv till tak. (s 443) Höpner och Schäfers tredje exempel där ECJ genomdrivit marknadsskapande lag är när domstolen i fallen Cadbury Schweppes och Marks and Spencer dömt att företag har rätt att skatteplanera och placera ut vinster och förluster i sina dotterbolag för att minimera beskattningen. ECJ stödjer därmed skattekonkurrensen inom EU, och, menar H och S, samtidigt så gör heterogeniteten i skattesystemen att medlemsstaterna inte kan komma överens om någon gemensam reglering. (Vilket onekligen verkar sant -- jfr Frankrike och Tysklands furiösa försök att få Irland att höja sin bolagsskatt -- FT 2010, 2011.) Höpner och Schäfer menar att dessa tre exempel inte bara visar "the expansionist dynamic of market creation by means of judicial lawmaking, but also show how market-enforcing integration affects social, Polanyian-style embeddedness at the national level" (s 445). Majone, Alesina m fl hävdar att så länge som EU bara odemokratiskt (om)reglerar saker som ger ökad ekonomisk effektivitet så är detta oproblematiskt eftersom alla ändå vill ha ekonomisk effektivitet, men H och S argumenterar här -- övertygande, tycker jag -- att saker som påverkar (vad man kan kalla) ekonomisk effektivitet ofta också påverkar fördelning av resurser och makt; i själva verket kan det vara svårt att skilja på de två sakerna. (För att citera Susanne Schmidts artikeltitel om tjänstemarknadsdirektivet: "When efficiency results in redistribution".) Vidare så hindras inte ECJ:s marknadsdrivande integration av medlemsstaternas heterogenitet i utformning och preferenser, kanske tvärtom: (1) ökad skillnad i preferenser mellan stater bör leda till fler juridiska konflikter vilket kommer ge ECJ fler chanser att ändra EU, och (2) när staterna blir mer heterogena blir risken för ett enat uppror mot ECJ (som Scharpf uppmanat till i arbetsrättsfrågan), vad som forskare kallar "majoritarian activisim", mindre troligt. (s 445)
Den tredje typen av integration är "creation of a European area of nondiscrimination", som går ut på att ge eller bekräfta individuella medborgare rättigheter. De ser två varianterar av detta: (1) skydd mot diskriminering på grund av kön, ålder, etnicitet osv, och (2) diskrimineringsfri tillgång till socialförsäkring i de olika medlemsstaterna (s 446). H och S utvärderar den första varianten som framgångsrik och berömsvärd, och pekar på framsteg både från politiken -- t ex antidiskrimineringsdirektiv -- och ECJ, t ex i fallen Mangold som stoppade en tysk lag som gav arbetsgivare rätt att anställda äldre på mer flexibla villkor, samt Maruko som gav rätt till överlevarpension till homosexuella partners. (s 446) De menar dock att detta inte är någon polanyisk inbäddning utan policies för "free but fair markets". Den andra dimensionen, om transnationell tillgång till socialförsäkringar, är den som Caporaso och Tarrows "Polanyi i Bryssel"-argument bygger på. Höpner och Schäfer håller med om att ECJ:s domar här har förbättrat situationen för rörliga arbetare, men menar att genom att försvaga länken mellan inbetalningar och utbetalningar i socialförsäkringssystemet så har ECJ i själva verket på sikt försvagat socialförsäkringssystemet genom att undergräva allmänt vedertagna normer om reciprocitet (jag betalar in och har därför rätt till förmåner). De menar att detta gör Europa "more human, but less social" genom att insätta en "icke-solidarisk logik" i systemet (s 448). "To us, the possibility that this line of ECJ case law will trigger welfare state retrenchment is at least as plausible as a perspective that interprets it as the nucleus of an emerging European welfare state." (s 448) De lägger inte fram bevis eller referenser för detta, utan likt Caporaso och Tarrows artikel är det mer teori inför framtiden.
I slutsatserna sammanfattar Höpner och Schäfer sin analys av EU: på grund av heterogenitet mellan medlemsstaterna kan unionen inte föra någon kraftfull socialpolitik eller "inbädda" kapitalismen; istället fastnar den i vad Scharpf kallat "joint decision trap" (s 449). In träder ECJ som faktiskt kan göra saker, men som fokuserar på marknadsliberala reformer. Enligt H och S är detta förvisso en polanyisk process, men inte på det sätt som C och T säger: istället har vi en process av urbäddning där många medborgare blir arga och missnöjda; som Hooghe och Marks (2009) har konstaterat så har EU:s integration sedan Maastrichtfördraget rört sig från "permissive consensus" till "constraining dissensus". Europeiska eliter är för integrationen, men stora delar av befolkningarna är missnöjda (Eichenberg och Dalton 2007, McLaren 2007, Kriesi et al 2008). (s 450) En av de vägar framåt för forskningen som H och S pekar på är att forska om kopplingen mellan europeisk integration och inkomstojämlikhet, och huruvida medborgare som är för omfördelning är mer euroskeptiska (s 451).
Debatten mellan Caporaso och Tarrow handlar om ett viktigt ämne och är väldigt intressant, men jag tycker att det är slående att båda artiklarna ändå är så pass begränsade i vad de gör och kan göra, och att de ändå inte gett upphov till fler svar, fler uppföljningsartiklar som vidgar och kompletterar perspektiven. Jag skulle vilja se mer diskussion, som också engagerar sig med partipolitik, med Rådet, med Kommissionen (under olika epoker!), osv.
Referenser
Caporaso, James och Sidney Tarrow (2009) "Polanyi in Brussels: Supranational Institutions and the Transnational Embedding of Markets", International Organization.
Höpner, Martin och Armin Schäfer (2012)
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar