Socialdemokratisk nerskärningspolitik

Socialdemokraterna i Sverige, liksom sina partikamrater i Europa i allmänhet, har sedan 1990-talet i mångt och mycket hållit sig till en anti-keynesiansk ekonomisk politik, färgad av 1980-talets debatter om rationella förväntningar, public choice och Milton Friedman. Statsvetarna Björn Bremer och Sean McDaniel utforskar i en artikel från 2020 vad de kallar "social democratic austerity" -- kan man kalla det "socialdemokratisk nerskärningspolitik"? Austerity är ju svårt att översätta -- det är mer än nerskärningspolitik, men också mer än sparsamhet.

När 2008 års "Great Financial Crisis" kom, och när den under ett par år rullade över världen, gjordes många förhastade spådomar om "nyliberalismens död" och att Keynes var tillbaka. [1] Tio år senare konstaterar Bremer och McDaniel att "emergency Keynesianism" (Hall 2013) kom och gick, och austerity regerar återigen, fortfarande den europeiska socialdemokratins tänkande om ekonomisk politik. Bremer och McDaniel kallar det allmänna konsensus som råder över det politiska spektrumet, alltså inte bara för socialdemokratin, för "the austerity settlement": de menar att austerity-politiken antagligen gjorde krisen värre (ref Blanchard och Leigh 2013; Heimberger 2017), men att stödet ändå är massivt bland politiker, också i de socialdemokratiska partierna.

Varför? En strukturalistisk litteratur -- de pekar på Streeck (2011, 2014) och Bailey (2014) -- ser enligt B och M "post-crisis social democracy as a necessary and inevitable response to the material and institutional imperatives of the post-crisis conjuncture" men kan inte förklara varför socialdemokraterna internaliserat austerity. B och M hävdar också att idén om "death of domestic policy autonomy at the hands of global capital" är överdriven: fortfarande för olika länder olika ekonomisk politik, och både på 1970-talet (se Hay 1999; Crook 2012) och efter 2008 har regeringar fört lyckad keynesiansk politik utan att straffas för det av de globala finansmarknaderna (s. 442) Under eurokrisen krävde inte finansmarknaderna austerity, menar B och M, utan snarast säkerhet och att ECB skulle agera som lender of last resort.

Konstruktivister har gjort viktiga bidrag till litteraturen -- Blyth (2013), Dellepiane-Avellaneda (2015), Ban (2016), Carstensen och Matthijs (2016) -- men säger enligt B och M bara att socialdemokrater köpt nyliberala eller ordoliberala idéer, inte varför.

Så här beskriver Bremer och McDaniel Mark Blyths inflytelserika bok Austerity från 2013 och dess tillkortakommanden:

"In perhaps the best-known account of post-crisis austerity, Blyth (2013, see Ch. 5) artfully traces a range of ideational developments on both sides of the Atlantic. For Blyth, German ordoliberalism has acted as the ‘basic design template’ for contemporary austerity, with these ideas flourishing upon their interaction with the neoliberal tenets of monetarism and public choice theory and, in the post-crisis period, the ‘expansionary fiscal consolidation’ thesis. Blyth’s valuable account demonstrates the way in which various political economic ideas come to be co-opted and repurposed over time and space. However, while Blyth (2013, p. 133) makes us fully aware of different historical ‘variants’ of austerity, his account leads us toward a singular conception of post-crisis austerity as a ‘cocktail’ of ideas and (quite understandably) devotes less space to an interrogation of the way in which various political actors have utilized different ideas to legitimize their programmes internally since 2010." (s. 443)

Och så här beskriver de deras egen approach:

"The article builds on work from Haffert (2017) and Haffert and Mehrtens (2015) and argues that beyond neo- and ordoliberal liberal ideas, an alternative set of normative and economic ideas, based upon New Keynesian theory, supply-side economics and the social investment paradigm—which we collectively call ‘supply-side Keynesianism’—provides the intellectual framework for ‘social democratic austerity’. This is more than an exercise in typology building or ideational hair-splitting; rather, we suggest that one can only fully understand the prevalence of austerity across the mainstream European political spectrum by acknowledging the ideational foundations of social democratic austerity, i.e. the ideas and economic theories on which it is built and legitimized." (s. 440-441)

Mer utvecklat så kan man säga att de accepterar att "austerity can have various ideational foundations
and mean different things to different actors." (s. 444) De studerar tre socialdemokratiska partier: den franska Socialistregeringen 2012-2017, tyska SPD som var den mindre parten i en koalition 2005-2009 och 2013-2017, och brittiska Labourpartiet i opposition 2010-2015. De har gjort ett 60-tal semi-strukturerade intervjuer med politiker och policymakers i partierna och analyserar också partiprogram och tal. Socialdemokratin har inte varit ny- eller ordoliberal från början. Hur blev den det? Bremer och McDaniel menar att socialdemokratin har en egen version av austerity, som bygger på nykeynesiansk teori, utbudsekonomi och sociala investeringar-paradigmet. Deras bakgrund om socialdemokratin börjar så här:

"Following the Second World War, Keynesianism provided a strong intellectual basis for social democratic parties. It demonstrated how the interest of the working classes could be reconciled with a free market economy, by showing that private ownership of the means of production could accommodate the democratic management of the economy (Przeworski, 1985, p. 207; also see Hall, 1989). Social democratic parties prospered as managed capitalism generated the economic growth and prosperity used to build the welfare state (e.g., Korpi, 1983). Yet, repeated economic crises and the occurrence of stagflation in the 1970s challenged the economic orthodoxy that combined Keynesian demand management and welfare state expansion with capitalism." (s. 444)

På 1970- och 80-talen började socialdemokratiska partier som Storbritanniens Labour under Callaghan eller franska PS under Mitterrand kompromissa med keynesianismen och föra mer deflationär politik. På 1980-talet började ekonomer som Olivier Blanchard, Ben Bernanke, Greg Mankiw och Paul Romer att integrera keynesiansk makroteori med neoklassiska mikromodeller. De accepterade Lucaskritiken men hade långsamt rörliga priser i modellen, vilket gör att output gaps kan existera på kort sikt även om agenterna är rationella. Långsiktigt påverkade däremot inte keynesiansk stimulanspolitik output -- för att göra det behövdes enligt 1980-talets ekonomer utbudssatsningar, investeringar i humankapital och fysiskt kapital. DEtta formaliserades i Paul Romers (1994) nya tillväxtteori. "In combination, New Keynesianism and new growth theory—which we collectively call ‘supply-side Keynesianism’—provided social democrats with a novel but powerful rationale for state intervention in order to improve market outcomes (see Scharpf 1991, p. 270; Boix, 1998)." (s. 445) Mitten-vänsterns utbudskeynesianism var framgångsrik under Tredje vägen i slutet av 1990-talet och början av 2000-talet, men efter finanskrisen 2008 experimenterade man bara ett kort tag med keynesianism innan man vände sig till åtstramningspolitik. (Hall 2013.) Varför gjorde utbudskeynesiansmen då att man omfamnade austerity?

Bremer och McDaniel lyfter fram tre skäl. Ett, Nykeynesianismen tonade ner vikten av output gaps och accepterade idén om en NAIRU, "non-accelerating inflation rate of unemployment", som introducerats av Tobin (1980). Alltså skulle regeringen efter en ekonomisk kris stimulera ekonomin för att minska gapet, men inte till nivån att arbetslösheten sjunker under NAIRU. Två, nykeynesianer tror mer på penningpolitiken än på den ekonomiska politiken vad gäller stimulanspolitiken. Den ekonomiska politiken är för långsam, och dess effekter fördröjda. "As a result, there was a shift to monetary dominance in advanced economies (e.g. McNamara, 2002) and demand management became depoliticized (Iversen and Soskice, 2006)." (s. 446) Tre, utbudskeynesianer tror att staten framför allt kan förbättra tillväxten på sikt genom investeringar i humankapital och fysiskt kapital. Denna idé formulerades starkast i sociala investeringar-paradigmet som var mycket inflytelserikt under tredje vägen;

"For some social democratic parties, including New Labour, the social investment paradigm promoted a shift away from the traditional social democratic goal of equality towards a focus on ensuring equality of opportunity (see Blair, 1998, p. 3). Based on a supply-side perspective, the social investment paradigm emphasized that against the background of large structural transformations, including globalization, deindustrialization and technological change, there were ‘new social risks’ (Bonoli, 2007) that traditional welfare states did not address sufficiently. Aimed at creating human capital, for example through active labour market policies, public childcare provision or education, social investment was supposed to both modernize the welfare state and contribute to economic growth (Morel et al., 2012)."  (s. 446)

För att ha råd med sådana viktiga investeringar i framtiden, så ska staten, enligt tredje vägens tänkande, inte sätta sig i skuld idag. Detta perspektiv kallar Haffert och Mehrtens "progressive consolidation thesis"; de menar att för dessa socialdemokrater så blir ‘consolidation ... not an end in itself but a means to regain fiscal capacity’.

I Frankrike valdes Francois Hollande till president 2012, i en tid av finanskris och eurokris. Statsskulden hade ökat från 43,5 procent av BNP 2007 till 85,3 procent år 2012 och Frankrike förlorade i januari 2012 sin AAA-rating med Standard and Poors'. Hollande använde detta för att argumentera mot Sarkozys "smärtsamma åtstramningspolitik" och utmåla sig själv som en "anti-austerity"-kandidat. Samtidigt lovade han att skära ner på statsskulden -- till synes en självmotsägelse. Den försökte han lösa upp genom en distinktion "between, on the one hand, austérité, and, on the other hand, the government’s programme of désendettement (deleveraging)." (s. 448) Mer specifikt:

"Pierre Moscovici, Minister of the Economy and Finances in 2012, presented the government’s de´sendettement as a technical programme of ‘serious’ public finance management. In contrast, ‘austerity’, he argued, was an ideological imposition of ‘strict financial orthodoxy’ which ‘in a single movement crushes consumption, employment, and investment’ (Moscovici, 2012b). Furthermore, the Socialist administration’s fiscal strategy consistently promoted the need to ‘maintain public demand in the short term’ (Moscovici, 2012a). Moscovici argued early on that the government was looking to support household consumption—‘the historical engine of the economy and growth in our country’—through a variety of measures including boosting the minimum wage and repealing a VAT increase (Moscovici, 2012a). The government simultaneously spoke of its desire to provide the impetus for an industrial renaissance in France, to provide the backbone of a new jobs-rich post-crisis growth strategy (Hollande, 2012b, pp. 7–8; Le Gouvernement Francais, 2014)." (s. 448)

Frankrike hade mellan 2012 och 2017 hela tiden ett output gap, mellan -1,4 och -2,1 procent av BNP. Trots detta hävdare Hollandes ekonomiska rådgivare -- Aghion et al (2014) -- att mer efterfrågestimulans bara hade lett till en skadligt stor statsskuld. Istället ville de, och Hollande sade samma sak i sin kampanj, satsa på utbildning för positiva effekter längre fram. Hollande-administrationen navigerade också EU:s finansiella regler inklsuive den nya European Fiscal Compact och Eurobonds-idén (McDonald 2017). Hollande lyckades inte sätta sin önskade prägel på EU:s politik och Socialisternas ekonomiska program var då "tomt" enligt en intervjuperson som var ekonomisk rådgivare i partiet. Istället omfamnade man ett nytt program utifrån en rapport av Louis Gallois: liberalisering av arbetsmarknaden och skattesänkningar för företagen. Ögonbryn höjdes när Hollande i januari 2014 argumenterade för reformer genom att explicit referera till Says lag, som Keynes ägnade så mycket möda åt att motbevisa, och säga att "utbud skapar efterfrågan". Under 2015 omfamnade Hollande ECB:s quantitative easing-program. Han omfamnade nerskärningar i den ekonomiska politiken, och motiverade det med att den socialistiska motsvarigheten var rättvisare fördelning av nerskärningarna. En del inom Parti Socialiste jämförde sin egen austerity med den som Tory-regeringen i Storbritannien genomförde, och menade att den franska versionen var mer rättvis.

I Tyskland var det socialdemokratiska partiet, SPD, den mindre partnern i en regerande koalition när finanskrisen slog till 2008. SPD var från början skeptiska till att föra stimulanspolitik (Vail 2014; Schulze-Cleven och Weishaupt 2015).

"Together with its coalition partner, it bailed out the German banks that were most threatened by the crisis and eventually the SPD also supported two stimulus packages in Germany. Still, the period of emergency Keynesianism was short-lived. Rather, as did the French Socialists, the party sought to demonstrate its commitment to fiscal consolidation. In the context of elevated public debt, under the leadership of SPD finance minister Peer Steinbrück, the grand coalition changed the German constitution in spring 2009 to introduce a ‘debt brake’ (Schuldenbremse), which became the blue-print for the European Fiscal Compact introduced in 2012. Following this, the SPD supported the European bailouts and rescue packages that imposed austerity on the crisis-ridden debtor countries even though it was in opposition from 2009 to 2013. Moreover, when the party entered another grand coalition under the leadership of Merkel, it continued to support fiscal consolidation. When finance minister Wolfgang Scha¨uble balanced the budget beginning in 2014 (achieving the so-called Schwarze Null or ‘black zero’), leading social democrats also hailed this as a historic success (see below)." (s. 450)

SPD hade egentligen inte trott på keynesiansk stimulanspolitik sedan Oskar Lafontaine lämnade regeringen 1999. Man stöttade stimulanspaket 2008 och 2009, men dessa utgjorde inte någon verkligen sväng till keynesianism. Steinbrück kritiserade t o m utländska stimulanspakets - t ex de i Storbritannien - "krassa keynesianism". I linje med utbudskeynesianismen accepterade SPD stimulanspaket som kortsiktig politik, men villle snabbt gå över till en mer strukturell politik. Arbetslösheten förblev relativt låg i Tyskland så man kände inte att mer stimulanser behövdes. Tvärtom: Tyskland kom ur recessionen snabbare än många andra europeiska länder, och SPD:s officiella förklaring blev att det berodde på de liberaliseringar av arbetsmarknaden som man genomfört under 00-talet under förbundskansler Schröders Agenda 2010. SPD avfärdade vad man såg som "vulgärkeynesianism" och Sigmar Gabriel tyckte om att säga att "Gud gav människan två armar och inte bara en" -- alltså, att man borde föra utbudspolitik och inte bara efterfrågepolitik. (s. 451) En högerfalang inom partiet som kallades Seeheimer Kreis spelade en viktig roll i att formulera den ekonomiska politiken, och där sa man bland annat att en större statsskuld innebar större statliga räntebetalningar, och att man inte ville använda skattepengar för räntorna. Man kunde också, till vänster och höger i partiet, argumentera för att desto lägre statsskuld, desto större möjlighet att agera.

"The SPD (2009) justified its support for the debt brake in similar terms, arguing in the middle of the recession in January 2009 that ‘rising interest rate payments are a serious mortgage for our children and grandchildren.’ Steinbrück even called the introduction of the Schuldenbremse a ‘decision of historic significance’ (Deutscher Bundestag, 2009), arguing that Germany was stuck in a ‘vice of indebtedness’ and that ‘a state that is able to act needs to have public finances that are viable in the long-term’ (Deutscher Bundestag, 2009). In 2014, the SPD then used similar arguments with respect to the policy of the Schwarze Null. For example, the new leader of the parliamentary party Thomas Oppermann argued in 2014 in the Bundestag that ‘only a state that has financial leeway can invest, shape and redistribute’ (Deutscher Bundestag, 2014)." (s. 452)

Argumentet om att statsskulden belastar våra barn i framtiden var viktigt för SPD, i enlighet med deras fokus på humankapitalsinvesteringar. 

I Storbritannien regerade det socialdemokratiska partiet, Labour, när finanskrisen slog till, och Gordon Browns regering satsade på att rädda bankerna samtidigt som arbetslösheten ökade. Statens budgetunderskott ökade från 2,8 till 10 procent av BNP, och statsskulden från 35,5 till 64,9 procent av BNP från 2008 till 2010. I denna kontext presenterade efter valet 2010 den nya Konservativ-Liberala regeringen krisen som ett resultat av Labour-regeringens slösaktiga politik, och därmed den egna austerity-politiken som den korrekta politiska vägen framåt. (Gamble 2015, Hay 2013.) Labour hade förlorat det politiska initiativet och i opposition, under den nye ledaren Ed Miliband, vägrade man beskriva sig själva som ett anti-austerity-parti; istället klagade man på att regeringen genomförde austerity för snabbt och för drastiskt. Inför valet 2015 hade man till och med svängt till att förespråka en verkligt stram ekonomisk politik och ge ett vallöfte att minska statsskulden "as soon as possible". Labour förlorade valet så det är lite oklart vad för politik de hade fört om de hade vunnit, men retoriken var otydlig: austerity, men med invändningar mot regeringens variant av det. "As the party’s 2015 manifesto stated, Labour’s plan was ‘to balance the books means making tough, but fairer choices’ (Labour Party, 2015)." Både partiledaren Miliband och den ekonomisk-politiske talespersonen Ed Balls hade själva en keynesiansk övertygelse, men Miliband hade ‘serious political problems with Labour being an anti-austerity party’, enligt en intervjuperson. (s. 453) Att de valde att inte tala om stimulanspolitik berodde dock inte bara på oro för vad väljarna skulle tycka, utan också en tro att statsskulden måste hållas nere, ifall en ny kris skulle komma. Balls kritiserade "naïve Keynesians", och han, som på 1990-talet hade varit central för att göra Bank of England oberoende, höll penningpolitiken högt.

"Of course, following the financial crisis, the Bank of England also implemented a massive QE programme from March 2009 onwards. This programme acted as an ‘insurance policy for the Conservatives’ (Robert Skidelsky, personal interview, 24 April 2017) and, as Neil Kinnock (personal interview, 6 December 2016) argued ‘only the Tory back-bench was more surprised than Labour that there was no the double-dip recession [after Osborne implemented austerity].’ In this context, a debate came up within the Labour Shadow Cabinet over whether QE should run through the financial system (by making it easier for banks to lend) or whether a more direct fiscal or investment-led stimulus was required (John Denham, personal interview, 21 April 2017). Ultimately, however, under Miliband’s leadership, this debate never gained traction within the party and the dominance of monetary policy was not questioned. The party leadership supported additional investment spending (see below), but there was also a feeling among the Labour leadership that there was a lack of shovel-ready projects, which could quickly support growth and produce a counter-cyclical fiscal policy effect." (s. 454)

I enlighet med Haffert och Mehrtens argument om "progressive consolidation" argumenterade Labourpolitikerna också för att betala av på statsskulden för framtiden och för barnen. I manuskriptet till Milibands tal till partikonferensen 2014 stod det: ‘There won’t be money to spend after the next election. Britain will be spending £75 billion on the interest on our debt alone. That’s more than the entire budget for our schools.’ (s. 455)

Efter den övertygande empiriska genomgången av de tre länderna börjar Bremer och McDaniels slutsatssektion effektivt: "In the context of the Great Recession, austerity has retained a tight grip on Europe. Beginning with the bailout of Greece in May 2010, the austerity settlement has come to define Europe’s post-crisis political economy." (s. 455) Att socialdemokratiska partier accepterat austerity-politiken har varit en viktig del i dess "mainstreaming and wide-spread implementation across Europe". Att socialdemokrater gjort detta berodde dock inte på att man omfamnat utrerat nyliberala eller ordoliberala idéer, utan snarare på en komplex blandning av utbudsekonomi, nykeynesianernas nedprioritering av output gap, uppvärderingen av penningpolitiken på den ekonomiska politikens bekostnad, och idén om att statsskulden måste ner för att möjliggöra en ekonomisk politik i framtiden. Socialdemokratisk austerity var inte likadan överallt: i Frankrike var den mer inriktad på skatter på höginkomsttagare än i Storbritannien, till exempel. Inte desto mindre var socialdemokraternas omfamnande av austerity annorlunda än konservativa partiers; "austerity has become such a powerful idea because it has been used by different actors for different political purposes, endowing it as a policy with enormous political force." (s. 456)

referenser
Björn Bremer och Sean McDaniel (2020) "The ideational foundations of social democratic austerity in the context of the great recession", Socio-Economic Review Vol. 18, No. 2, 439–463.

fotnoter
[1] Det kom några stimulanspaket, inte minst i USA, och även debatten sprattlade en del åt keynesianskt håll. Se gamla inlägg här på bloggen, som "Stimulanser och tillväxt idag-klipp", 6 mars 2012, eller "Spendera sig ut ur krisen?", 7 september 2011. Jag sa emot idén att den ekonomiska politiken skulle svänga vänsterut t ex i inlägget "Finanskrisen och socialdemokratiska partier", 20 februari 2011.